马燕生：欧洲资格框架及其对中国的启示

9月8日至9日，第四届太和文明论坛教育文化分论坛成功在线上举行。来自中国、澳大利亚、新西兰、日本、柬埔寨等国的职业教育专家学者、院校代表、企业家代表，围绕“构建未来人才职业图谱”主题，就职业资格框架、后疫情时代职业教育改革、职业教育评价与微证书、职业教育政策协调与跨国合作等话题进行了深入探讨。以下整理了太和智库高级研究员、中国驻法国大使馆前公使衔参赞马燕生的观点。

太和智库高级研究员、中国驻法国大使馆前公使衔参赞马燕生

我本人曾经担任中国驻欧盟使团首任教育文化参赞和中国驻法国使馆公使衔教育参赞，在欧盟和法国都有任职的经历，因此我想借今天这个机会和大家分享一下关于欧洲资格框架及其对中国的启示这样一个话题。

我今天的演讲分两个部分，首先，我简要向大家介绍一下欧洲资格框架，什么是欧洲资格框架？它是什么时候产生的？它的主要内容是什么？它有哪些辅助的实施工具以及它的积极意义。然后我再和大家谈一谈欧洲资格框架给我们带来的启示以及今后我们努力的方向。

我们先从第一部分开始。

首先介绍一下欧洲资格框架产生的背景，那么在本世纪伊始也就是2000年，欧盟通过了《里斯本战略》，提出要把欧洲建成世界上“最具竞争力和活力的知识经济体”，确认了教育和培训在新世纪欧盟经济社会发展战略中的重要地位和作用。欧盟认为，教育和培训系统兼有社会和经济职责，应与经济全球化和知识经济的要求相适应，并能应对经济全球化给欧盟带来的社会、经济挑战。

在2002年，欧盟《哥本哈根宣言》确定了发展职业教育的四大优先领域：一是大力发展具有欧洲特色的职业教育和培训，使其成为世界职业教育的参照体系；二是提高职业教育的透明度，加强信息交流和职业指导，支持欧洲人的跨国流动；三是开展能力和资格认证，制定参照水准，建立职业教育和培训学分制；四是加强职业教育的质量保障体系建设，促进各国在质量标准方面的经验交流。

从2006年起，欧盟委员会实施了新的职业教育计划，并与欧洲终身学习资格框架衔接。在国家层面上，欧盟要求各成员国继续加大公共财政和社会对职业教育的投入力度，建立开放的职业教育体系，提高职业教育的针对性和质量。在欧洲层面，积极落实《哥本哈根宣言》中确定的目标，建立开放和灵活的欧洲职业资格制度，实施欧洲职业教育学分转换制度，提高职业教育的社会地位，把欧洲职业教育体系建成世界职业教育质量参照体系，这个雄心还是非常大的。

第二，我介绍一下欧洲资格框架的主要内容。2008年4月，欧洲议会和欧盟理事会正式批准了建立“欧洲资格框架”，英文叫European Qualification Framework,其实它的全称应该是欧洲终身学习资格框架，只不过大家约定俗成，把它简称为欧洲资格框架。建立这样一个框架的目的是，在欧洲范围内建立一个共同的资格框架互认参考标准，在尊重欧盟各成员国资格体系多样性的基础上提高资格体系之间的透明度、兼容性和可比性。欧盟鼓励各国自愿采用欧洲资格框架体系，也就是EQF代表欧洲资格框架体系。重视对正规、非正规和非正式学习成果的认证，也鼓励各国设置并颁发各教育阶段的资格证书，以鼓励公民终身学习和跨国流动。

欧洲资格框架最重要的核心，也是它的创新，其实就是以“学习结果”为衡量基准的8级等级的资格描述。每一个资格等级都以知识、技能、能力这三个要素来描述，其中知识分为理论性知识和事实性知识；技能分为认知性技能和操作技能；能力分为责任性和自主性。屏幕上现在展示的表格，可能字有点小，不太容易看清楚。但它实际上8个等级是对应的，比如说，等级一、等级二对应的是初等教育，等级三对应的是初中教育，等级四对应的是高中教育，等级五对应的是大专，等级六、等级七、等级八分别对应的是本科、硕士和博士阶段。大家可以透过这个表格可以看到，在知识方面它有什么样的要求。在技能方面有什么样的要求，以及在能力方面有什么样的要求。大家可以对应它来看，就是每一个资格等级都是以知识、技能和能力三个要素来描述。

第三个方面，就是欧洲资格框架实施保障措施。欧盟推动建立了共同的质量保障体系。首先欧洲职业教育质量和保障网络。这里就包括了资格以学分的互认要有赖于各国对彼此职业教育质量的相互信任。资格与学分透明的前提必然是教育与培训质量的透明。为了保障各国职业教育的质量水准，提高透明度，2005年10月欧盟开始推行建立“欧洲职业教育质量保障网络”。它旨在促进各个成员国在自愿基础上，建立持续性的质量保障合作机制，在欧洲层面建立一个信息交流平台，供成员国之间相互学习借鉴，以便建立相互信任。

第二，就是各成员国多元化的职业教育发展模式迫切需要一套框架，设立共同的参照指标。这样就催生了欧洲质量保障参照框架，它是作为一项工具，帮助成员国支持并监控其职业教育与培训系统的发展，保持各国制定的职业教育政策的连续性，并增加它的透明度。各国可以根据该框架内设定的共同目标和专项指标来改进本国职业教育的质量和管理。

第三，欧盟推出了共同的实施辅助工具，这里面简单地说就是EUROPASS和ECVET。所谓EUROPASS就是欧洲通行证。欧洲通行证EUROPASS是五合一的教育与职业培训档案及履历格式，它的实施有利于提高欧洲各国资格和文凭的相互承认，增强整个欧洲地区的教育竞争力，可以作为欧洲公民向雇用单位呈现本人能力与资格的通用范例，这里面包括：欧洲通行简历EUROPASS CV、语言能力档案EUROPASS LANGUAGE PORTFOLIO、欧洲流动文件EUROPASS MOBILIT、证书补述说明EUROPASS CERTIFICATE SUPPLEMENT和文凭补述说明EUROPASS DIPLOMA SUPPLEMENT等等。这是五个要素,它包括了五个要素。

第四，就是欧盟推出了职业教育学分转换制度。大家看到英文的名称是EUROPEAN CREDIT SYSTEM FOR VOCATIONAL EDUCATION AND TRAINING，它简称“欧洲职教学分制”，英文缩写叫ECVET。在借鉴高等教育欧洲学分转换制和积累制度，即是非常有名的ECTS系统的基础上，欧盟建立了一套欧洲通用的职业技术的标准，各项学习成果被赋予不同的ECVET学分，使不同制度下的学习成果更加容易比较与采用，以便帮助欧洲公民更加方便地完成跨国培训，使其在国外通过教育和培训获得的知识和技能得到各成员国的正式承认。这对于欧洲公民个人而言，EUROPASS和ECVET作为其教育和培训档案，也是体现终身学习目标的重要工具。

第四，我们来看看欧洲资格框架实施的积极影响。欧洲各国国家资格框架基本上已经进入实施阶段，并对各国教育、培训和就业政策及实践产生了重要影响。截至2015年2月，已经有34个欧洲国家正在建立涵盖各级各类资格的综合性国家资格框架；32个国家已经提出建立或采用8级资格框架；24个国家已经实现了国家资格和欧洲资格之间的顺利衔接，也可以叫顺利对接；18个国家正在全面实施国家资格框架。其中，42个国家资格框架包括综合性的或者非综合性的已经被建立；29个国家资格框架已经被正式采用。欧洲资格框架的实施对教育机构改革、非正规教育发展、劳动力技能匹配都产生了非常积极的影响，其中为各级各类资格的比对和互认提供了平台，因此非正规教育和私立办学机构所授予的资格可以与其他正规教育和培训系统所授予的资格实现等值互认。这就为参与非正规学习的学习者提供了更多的转学和升学机会，从而增强了人们接受非正规教育和培训的意愿。同时还为职业教育和高等教育之间的交流、衔接搭建了平台，也为用人单位和教育机构提供了专门的交流平台，特别有利于相互的信息沟通，相互之间开展合作。

如果举一个国别例子的话，我们可以看一看法国国家资格框架和欧洲资格框架之间的对接情况。以法国为例，我们从刚才的图表可以看到法国的国家资格框架增加了与欧洲资格框架第1和第2相对应的等级。因为法国1969年时确立的法国培训资格是5级，现在变成了8级。同时，其等级描述充分体现（以）学习成果（为）导向的这种理念，能够衡量劳动者3个维度的水平：一是劳动者的专业理论知识水平；二是劳动者的实践技能水平；三是劳动者的责任感和自主性。这个表格的呈现我觉得还是比较清楚的，我们看法国1969年的时候实行的培训水平分级以及法国改革以后按照欧盟的标准制定的法国国家资格框架以及它所对应的欧洲资格框架。其实像法国这种情况在欧洲并不少见。据我了解很多国家都已经实现了本国的国家资格框架。不管是几级，大部分是8级，和欧盟的8级资格框架进行了完美的对接。国家资格框架根据等级描述中的各项指标对证书进行分级，所有被纳入国家职业证书目录的证书均需分级。这有利于打破不同证书之间的壁垒、促进证书之间等值与融通。

刚才我们对欧洲资格框架整体情况做了介绍，现在我来谈谈欧洲资格框架对中国的启示，我认为欧洲资格框架对我们中国有三方面的启示。首先欧洲资格框架提出了尊重各种学习形式的“新理念”。

欧洲资格框架的基本理念是承认和科学评价各种学习形式的价值，它改变了传统上以学习投入评价资格的做法，而实行以学习成果为参照基准的全新体系，是教育和培训体系适应知识经济社会的重大创新，也是首创。它不以学习的时限和形式为唯一标准，而注重学习的具体成果、实际知识和能力水平。学习成果概念颠覆了对于学习形式的狭隘认识，认可“非主流”学习路径。无论是正规教育，还是非正规教育比如培训、进修等，还是非正式教育，比如说自学、社会实践等，只要达到了相同的成果，就可以对应相同的资格等级。学历资格和职业资格并重，正规学习和非正规学习并重，它是一次思想观念的解放，有助于树立全社会尊重学习的良好氛围，并且激发了大众参与终身学习的热情。

第二，是欧洲资格框架构建了终身学习和跨国流动的“新通道”。欧洲在历史发展过程中形成了丰富多样且千差万别的教育和培训体系，无论是国家之间、地区之间、行业之间，还是普通教育、高等教育与职业教育之间均互相分隔，无法衔接。而随着知识经济的发展和欧盟一体化的推进，促进公民终身学习和自由流动是欧盟21世纪必须面对的重大课题，（是）实现欧盟教育与培训发展的整体战略目标。由此看来，提高资格的透明度和可比性是实现欧盟教育与培训发展整体战略目标的必要前提和重要环节。通过欧洲资格框架的建立，不同国家、行业、教育体系、学习路径的资格体系变得更加透明并且可以互相转换，从而实现对接，扫清障碍，最终能够帮助学习者和劳动者在这些相异的国家、行业、教育体系和学习路径之间自由流动。

第三个启示就是欧洲资格框架开辟了教育体系和就业市场紧密衔接的“新思路”。欧洲资格框架以知识、技能和能力为三大支柱，并且对每一层级的资格水平进行了三个维度的具体描述。它向全社会，包括教育体系和就业市场，清晰地传达了一系列重要信息，即未来的欧洲需要什么样的人才？每个欧洲公民要在知识经济中获得成功必须掌握哪些知识、技能和能力？欧洲教育与培训体系应该如何调整人才培养方向？我想在这些方面，欧洲资格框架都发挥着“灯塔”的作用，引导就业市场的需求与教育培训体系的供给更加紧密地结合起来。同时，构建一套系统规范的资格框架，也为欧洲就业市场一体化扫清了障碍，使劳动者的跨国流动更为便利，对于促进人才就业和提高就业水平都发挥着重要作用。

现在我们就一起看一看中国的情况。2019年1月，国务院颁发《职业教育改革实施方案》，方案中指出应“推进资历框架建设，探索实现学历证书和职业技能等级证书的互相衔接，在有条件的地区和高校探索、实施试点工作，制定符合国情的国家资历框架”。我在这解释一下，资历框架和资格框架是一个意思，英文都是QUALIFICATION FRAMEWORK，所以大家不必在字眼上纠结，是一个意思。

2019年2月，《中国教育现代化2035》这份文件明确提出了“建立全民终身学习的制度环境，建立国家资历框架”，一些地区已经开始进行了一些初步的探索。

我认为，中国可以在构建我们自己的资格框架的历程中，学习借鉴欧洲的有益经验，可以从以下几个方面做出进一步努力。

一是加快建立国家资格框架体系。我想我们可以先尝试建立层次结构清晰的职业教育资格框架体系，纵向搭建完善的职业教育层级结构，横向实现职业教育学历证书与职业资格证书的等值互认。职业院校毕业生获得文凭证书的同时相当于获得等值的职业资格证书，可以直接进入劳动市场就业，也可以继续学习获得高一级的学历文凭或者资格证书。相应地，企业员工包括社会人员在需要时可以重返职业院校，通过非正规和非正式学习，继续获得高一级学历文凭或资格证书。

二是建立与国家资格框架相配套的辅助工具。也就是说建立并完善学分制，即学分的累计、认定和转换制度。通过学分转换，打通非学历教育与学历教育、职业教育与学术教育之间的壁垒，促进学习者在不同的教育机构之间有序流动。其次，建立先前学习鉴定认证制度，明确先前学习认定的适用范围、标准和原则。对不同年龄段的学习者通过非正规和非正式途径获得的知识、技能和能力进行认定，为他们提供进一步学习的机会，从而最大限度地发挥个人的潜力。

与此同时，我想还需要提高对国内或国际上非正规、非正式途径获得知识、技能和能力的认证。这一点我觉得，目前来说是非常欠缺的，但又是非常必要的。根据2018年教育部公布的我国出国留学人员情况相关数据统计显示，2018年度我国出国人员总数为66.21万人，中国成为世界最大的留学输出国。但是绝大部分学生出国学习都是读本科、硕士或博士，很少有学生是主动出国学习“技能”。原因很简单，即使学生真的想在国外学习“技能”得到资格证书，国内目前也无法对其资格证书进行认证，企业对资格证书的含金量也存在着各种的质疑。我给大家举个例子，2018年1月发布的教育部留学服务中心《国(境)外学历学位认证评估办法》中第7条就表示，暂不提供认证国（境）外各类职业（执业）资格证书。因此我想我们不仅需要考虑国内的学分积累、认定和转换，还要考虑后续不同年龄阶段的学习者通过非正规或非正式途径获得国内、国际上的知识、技能和能力的认定。

第三是建立跨部门的沟通协调和联动机制。国家资格框架的利益攸关者包括政府及其职能部门、教育机构、企业、行业组织甚至就是个人，每一个学习者，所有这些利益攸关者都是影响资格框架目标能否实现的关键。要建立综合性的国家资格框架，构建一个可以对各级各类资格证书进行比对、评价、认证的国家平台，就必须建立有利于各个利益攸关方进行沟通的机制，搭建能够使各方充分表达意见和建议的“平台”，我想这样才能获得各方的支持，确保资格框架的顺利运行和实施。因此，我觉得可以考虑设立一个综合性的国家资格管理机构，统筹教育部、人力资源与社会保障部和其他有关部委，构建一个有效的政策协调机制，进而在管理机构的主导下，建立利益攸关方的激励与约束机制、合作与监督保障机制，清晰界定各利益攸关方的权责关系，以促进各方积极有效地参与。（责编：蒋新宇）