【智库思享】刘勇：推动区域经济一体化的国际经验

文|刘勇 国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副巡视员、研究员

近年来，我国出台了一系列促进区域协调发展的规划与政策，不断健全区域协调发展体制机制，为推动高质量发展提供了有力支撑。区域经济协调发展包括实现发挥地区比较优势的区域分工协作、形成互联互通的区域经济一体化、构建区域经济运行新机制等多方面内容。其中，形成互联互通的区域经济一体化是重要的组成部分。

区域经济一体化是推动区域协调发展的必然要求，能为区域分工协作带来更高水平经济效益，提供不可或缺的交通网络等硬件条件，以及跨区域自由贸易和交往的统一市场等软件条件。世界各国发展区域经济都经历了从交通孤立到互联互通、从市场分割到市场统一的一体化过程。深入观察世界不同国家在推动区域经济一体化方面的探索和实践，有一定的借鉴意义。

（一）

纵观世界各国发展历程，区域发展不平衡是一个普遍现象，国土空间是不可移动的生产要素，交通运输硬件条件和贸易政策软件条件也存在不同程度的限制，这些都制约着产品和服务，以及人力、资金、技术和可移动的自然资源等生产要素在区域空间上的合理流动和有效配置，从而影响着区域经济整体布局效率的提升。为促进区域经济一体化，有效解决区域经济发展不平衡现象，更好满足区域经济分工协作的客观要求，世界各国都根据各自不同的国情、地理环境条件和历史发展背景，进行了长期的探索和实践，逐步形成了符合自身发展条件的、各具特色且行之有效的区域经济一体化路径和政策体系。

具体来看，美国推动区域经济一体化有近百年的时间，除了实施“西部开发”等战略，还构建了全美交通运输一体化系统，包括全国性的运河和河流运输体系、闻名世界的铁路交通运输体系、世界最早的州际高速公路体系和目前世界最先进的航空运输体系，并制定了确保产品、服务和生产要素自由流动的一系列相关政策。德国较为注重区域均衡开发，其主要靠促进区域均衡开发的相关规划和政策来推动区域经济一体化，比如，构建以事权划分和分税制为依托的财政平衡机制等。英国区域政策和一体化发展的主线是以促进各地区就业均衡为中心开展的，旨在促进经济发展较慢地区的自我发展和就业增长，实现地区工业布局的均衡。日本在推动区域经济一体化方面，非常重视交通等基础设施的建设，强大的交通网络延伸至日本各地。韩国则注重发挥城市群在区域经济一体化中的作用，按照非均衡发展的思路,以城市群为依托，计划通过几轮非均衡和均衡发展周期，最终实现区域一体化均衡目标。

（二）

不同国家在推动区域经济一体化上有不同的政策着力点，但这些国家的一些共同做法值得关注。

第一，重视区域规划对推动区域经济一体化的作用。区域经济一体化涉及方方面面的利益和关系协调，需要政府有力的干预与支持，各国都制订了符合自身发展现状和条件的促进区域经济一体化的相关规划。规划内容主要包括：明确区域经济一体化发展的最终目标；依托各类中心城市、都市圈、城市群和城市群绵延带，构建技术越来越先进的互联互通交通通信体系；制定区际自由贸易和要素合理流动的规则、标准和渠道；根据各区域发展的资源环境条件、区位禀赋以及历史进程的差异，制定有利于促进区域经济一体化形成的协调发展政策，以及区域经济与生态环境可持续发展的相关政策；构建有利于区域经济一体化的运行体制机制；等等。

第二，构建了较为完善的区域发展法律法规体系。各国都根据国情、区域经济一体化所处阶段和面临的主要问题，制定了众多区域经济一体化法案、法规和条例，包括推动重大制度安排、重大工程和措施的规划，以及重大区际利益的安排和调整程序。

第三，充分发挥市场机制作用与政府引导作用。区域经济一体化是市场经济发展的内在要求和必然趋势，由于各地区在产品和服务的标准、技术和定价习惯上，以及在经济活动的生产条件、社会福利、生态环境、相关法规乃至文化习俗上都有很大的不同，因而需要有更高层次的政府加以协调和引导，才能有效实现区域经济一体化的目标。因此，这些国家一方面尊重市场机制，让市场在促进区域经济一体化上起决定性作用，另一方面充分发挥政府的促进和保障作用。

第四，高度重视基础设施和公共服务建设。互联互通的基础设施和均衡一致的公共服务体系是区域经济一体化的重要软硬件环境，也是促进区域经济一体化的重要抓手。各国在构建互联互通的基础设施上，主要在交通、通讯、电力、水利和生态环保等方面发力；在构建均衡一致的公共服务体系上，主要推动教育、医疗、文化的一体化，以及就业培训、招商引资、研发推广、技术人才、政策中介等服务体系的均衡化。

第五，重视扶贫和落后地区的发展。在促进区域经济一体化过程中，不同国家都设计了相应的制度来消除可能出现的区域居民收入差距扩大的现象。

（三）

推动区域经济一体化的国际经验对我们有多方面启示。

一是提供制度保障。需制定目标明确的区域经济一体化发展规划、建立健全相关法律体系和法律机制、不断完善跨区域治理模式等。特别是在完善跨区域治理模式方面，需有常设的协调机构、明确的合作内容、稳定的经费支持，还可以鼓励区域间各类企业积极建立协作关系。

二是充分发挥市场促进区域经济一体化的作用。进一步清理和消除妨碍区域统一市场和公平竞争的各种规定和制度，反对地方保护、垄断和不正当竞争，降低制度性交易成本，改善营商环境，提升区域发展的整体水平和效率。

三是着力推进交通基础设施和公共服务一体化进程。在交通基础设施建设方面，要实现全国层面的互联互通，为构建空间市场一体化提供硬件支撑。要加快建设集高速铁路、普速铁路、城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通于一体的现代轨道交通运输体系。在公共服务一体化方面，重点是建设公共交通、能源、通信等公用基础设施，发展教育、卫生、文化等社会事业，构建社会就业、收入分配、福利保障等公共制度，促进公共服务的普惠共享。

四是积极建设中心城市和城市群。我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。适应新的形势，需增加地级以上中心城市的数量，增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力，培育更多的区域增长极。同时，根据培育和提升区域综合竞争力的条件和要求，形成优势互补的分工协作，走合理分工、优化发展的路子。