【智库报告】拜登政府的对华经贸政策：预期与建议

3月3日，CMF中国宏观经济论坛举行，论坛成员刘青代表课题组发布《拜登政府的对华经贸政策：预期与建议》报告。报告指出，中国在未来一两年内会有一个窗口期，会处在相对有利的经济地位，未来需要警惕美国在贸易与科技技术方面的合纵政策，要利用市场规模优势破局。报告明确了美国对华政策展开的基本逻辑：美国的意愿与能力决定了其对华发起挑战的时机选择——绝不是在其处境较差之时，而是在其处境较好之时。

首先，从数据事实上来看，失业率和贸易逆差绝非是美方发起贸易战的真正理由。如2018年，美国的贸易赤字率与失业率分别低至-2.4%与3.9%，在2019年10月，中美贸易战最激烈时，美国失业率却达到五十年来最低的3.5%。

图 1 美国失业率季调

其次，业界普遍认为，贸易战是无法解决贸易赤字与失业问题的。一方面，根据经济学理论，政府预算赤字加贸易盈余等于一个国家的净储蓄。由此可知，本质上，贸易赤字无关贸易战，是由内部失衡导致的。另一方面，当今世界性失业问题的产生，85%都指向技能偏向型的技术进步，2008年的金融危机严重影响了收入分配，对社会底层的冲击力绵延至今。中美贸易失衡毫无疑问是由中美以及全球的产业链组织结构决定的，以iPhone为例，将中美之间极大的不平衡放置于世界维度来看，就会相对变小。

最后，美国对华战略竞争意愿由来已久，贸易冲突只是趋势上的一个点。无论是小布什上台后将中美界定为战略竞争对手，还是奥巴马所提出的重返亚太战略，又或是特朗普大张旗鼓所主张的战略竞争方式，本质都是一脉相承的，唯一不同的是，方式的选择从“文明”趋向于了“丛林法则”。

基于以上三点，结合历史分析，此时中美之间冲突激烈化的根本原因并非如美方所言，反倒是因为美国的经济形势好，国际上由于没有重大威胁，形势也好。再加之中国高科技产业诸如AI、5G、产业政策的崛起，人民币国际化和数字货币的发展使得美国的核心优势，即高科技与美元，正在面临着紧迫竞争。

拜登政府所面临的基本局面。一是中美激烈竞争的底层基本面没有变化；二是疫情之下美国的经济状况预计会于年底触底回升，形成一至两年的窗口期；三是美国国内分裂与中期选举的问题。

图 2 美国疫情

相对于特朗普时期，中国面临的战略危机挑战会暂时放缓，这说明了当前美国的经济状况极差，但值得注意的是，在疫情后，美国经济很可能迅速反弹。高达6.7%的失业率、金融危机后创新高的贸易逆差、创历史新高的国债水平、全年萎缩了3.5%的经济，这对美国来说都是严重的创伤。短期内，对美国当前经济状况的研判取决于对未来疫情走向的判断，鉴于拜登上台后的一系列举措，乐观预计若今年疫苗基本接种完毕，随着疫情的缓和，美国经济到年底很有可能触底回升。从中国的经验来看，疫情严重的第一季度经济增长为-6.8%，而后逐季回升反弹，分别为3.2%、4.9%和6.5%。类似的，数据显示，第二季度美国的GDP年率、ISM制造业指数和ISM非制造业指数相对于第一季度稍有缓和，第三季度均出现迅速反弹，因此预计美国的经济也会迅速反弹。

图 3 美国季度GDP增长率

图 4美国ISM制造业指数

图 5美国ISM非制造业指数

美国国内的议题将主要集中于抗疫、重启经济与弥合社会分裂。出于美国谋求自身发展利益的需求，以及寻求与中国进行国际合作的需求，短期来看，在经济局面不好的情况下，美国不会贸然发动附有沉重代价的贸易战。因此，在这个窗口期，中国会处于较有利的经济地位。

在此基础上判断拜登政府的对华经贸议程，总体上来说，会以国内为主，由易到难。一方面美国会选择优先解决更容易的、与盟友之间的贸易冲突，改造复活国际机构，如努力重塑TPP（跨太平洋伙伴关系协定）、TIPP（跨大西洋贸易与投资伙伴协定）、EPA（经济合作协定），但这种努力会困难重重。在其自身行动困难的情况下，美国可能倾向于破坏中国的国际经济合作，如加入CPTTP（全面与进步跨太平洋伙伴关系协定）。此外，在技术与贸易目标中，美国会优先选择技术。

应当以整体视野、有取有舍地跳出经贸政策看经贸政策。在政策上，拜登政府将延续特朗普政府与华展开战略竞争的根本目标，延续奥巴马等传统建制派政府重返多边主义、重视规则和联络盟友的基本政策手段。在此基础上，倡导构建民主国家联盟，明确以小圈子合纵的方式有组织地与中国展开激烈竞争，这一政策说明了拜登政府本质上抛弃了美国在现有国际组织体系、国际规则体系内处理对华关系的传统立场。

在经历一系列“退群”风波后，美国的国际信誉受损严重，民粹主义势力强大，国内社会高度分裂，这使得国际社会普遍对美国呈观望态度，表明了美国所谓的领导力是存疑的，因此在经贸政策上，美国结盟制华并不会一呼百应。但在混乱的局面之下，欧盟和日本主权独立的欲望是不确定因素。一方面是美国领导力正在下降的客观事实，但另一方面来说，建制派出身的拜登相较于特朗普显然更有说服力。

此外，基于拜登政府对华合作的需求，针对气候问题、伊朗问题、疫情问题等，尤其是美国国内经济恢复议题，中国应当逐一梳理识别这些合作领域，提前准备、确定合作与斗争策略、做好交易计划与整体规划。拜登政府可能会选择在人权、意识形态等问题上以强硬的态度挑战中国。一方面符合其建制派的爱好，另一方面软性问题难度低，美国所需要付出的代价小。从其作用力度上来说，不会比特朗普时期更强硬、更挑战底线，不会选择触及四项基本原则的核心，因此在短期内不会立竿见影。但长期来看，我们需要警惕拜登政府以此绑架西方世界促进它的结盟政策。

从拜登的竞选政纲来看，他延续了特朗普时期的重点，在此基础上更重视多边主义、规则与法律。在贸易层面上，美国未来依旧会继续主张中国“违反”国际贸易原则，“不公平”地补贴、“歧视”美国公司以及“窃取”知识产权；其次，会呼吁利用现有贸易法律制衡中国，并建立盟友的统一战线；第三，会反对特朗普的广泛关税以及中美“第一阶段”贸易协定；第四，会主张暂不取消关税。相较于贸易领域，美国与盟友之间协调的核心更有可能是科技领域。拜登政府提出要警惕中国在高技术方面超越美国；希望制定规则、规范和制度，团结盟友以管理5G等高技术的全球使用。在地缘方面，拜登政府主张增加美国在亚太地区的军事部署，重振美国亚太主导地位，恢复和重构盟友关系，深化与欧盟、澳大利亚、印尼、日本、韩国的关系。在国际组织与规则方面，基于气候、环境、核武器等问题，提出中美有合作的可能，并将重新加入《巴黎气候协定》与WHO等国际组织。在国际舆论方面坚持要求中国政府提高透明度。

拜登政府的经贸议程在重重限制之下可能会选择由易到难，进行艰难的调整。首先会选择解决横亘于前的国内议程，打破特朗普所代表的民粹限制，控制住疫情，在这段期间内，“特规拜随”很大可能是美国对华策略的最优解。在这种限制下，美国会优先选择平息此前与盟友间的冲突，而后改造、逐步恢复WTO等国际机构组织，在此基础上破坏中国的国际经贸合作努力，如加入CPTPP，中欧CAI等，在知识产权、技术转移、补贴、产业政策、尤其是科技领域施压中国。但即便如此，美国与其传统盟友依然存在争议与冲突。欧盟和日本虽然都利用美国来制衡中国，但也有自己有限独立的大国包袱，不一定同意推进经贸协定谈判。由于反全球化的氛围高涨，在此时间节点美国恐怕难以在国际经贸合作上有大突破，再加上政党分裂与特朗普主义的掣肘，谈判之路必然困难重重。在美国经济里，贸易协定议题历来优先度不高，现在更加不会高。

相较于贸易领域，美国与盟友之间协调的核心更有可能是科技领域。一方面是与中国贸易仍然是符合其利益的，另一方面是处于科技革命的关键时点，真正的科技才是核心的竞争力，美国与其盟友结盟概率更高，也有足够的优势。在此基础上的政策导向一是美国产业链去中国化，二是中国产业链的去美国化，将优势技术剥离出来一词打击中国的科技进步。更有攻击性，也更有破坏性。

此外，拜登政府所谓“以劳工为中心”的经贸政策与对华关税的两难也值得关注。以劳工为中心主要涉及保护就业与保护消费，保护就业就需要维持关税，虽然身为忽视了一般均衡效应的短视政策，且由于美国制造业比例低以及贸易转移效应效果不彰，但这一口号符合政治需要，尤其是在中期选举前。另一方面，保护消费者就要取消关税以降低消费价格。权衡而言，报告估测科技产业关税可能会维持，消费品关税可能会逐步取消，中期选举是一个很重要的时间节点。

报告建议：中国需要善用市场规模优势，加快改革开放，利用窗口期取得先机，有的放矢对冲美国策略，做好国内建设，在其攻势中前进。在疫情预期结束的未来，中国市场是各国率先经济复苏的重要途径，中国应该抓住疫情结束前后的关键时间，针对美、日、欧盟三方利用好市场这个关键工具。一方面离岸平衡，一方面击破美国包括政治、经济、文化政策的合纵连横。

针对美国，唤醒其国内的理性力量使其认识到疫后中国市场的价值，离岸平衡华尔街、制造业、农业、旅游等可贸易部门；在经济上主动出击塑造议程，恢复BAT谈判；在共同价值上主动表态，如强调我们在知识产权上的保护、在技术转移上的市场化、新闻及文化交流、人权等；在不同领域的议题上进行交易，断绝美国“甘蔗两头甜”的幻想。

利用市场及产业的互补性吸引日本，日本素有摆脱美国之意，若美国加入TPP，日本自然无地位，相反，若拖延美国加入、拉中国加入，则大利于日本自立之战略意图。如若美国重返CPTPP，那被搁置的22项由美国提出的内容势必需要激活、重谈，这段时间将成为中国的窗口机会时期。在美国衰落预期形成之际，中国要认真研究日本的动向与策略，适度引诱日本走向独立，且自经济独立始。一定程度上放低姿态，类似让东盟主导RCEP，让日本主导CPTPP。尽快推动RCEP落实生效，巩固亚洲产业链，紧密亚洲经济联系，保障亚洲产业链的完整。

对于欧盟，也要让其认识到中国市场的价值，尽快落实全面投资协定。让欧盟意识到美国的不可靠性，包括经济不确定性、社会分裂、特朗普2024年重返的可能性。此外应当采用“胡萝卜加大棒”的策略，明确中国市场不是无偿的，当前对澳大利亚的经济打击正当其时，这有利于我们市场规模的优势得到充分的尊重。

责编：蒋新宇

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