【智库思享】赵耀辉：老龄化倒逼社保深度改革

文 | 赵耀辉 北大国发院经济学教授

题记：2021年5月16日晚，北大国发院智库、北大全球健康发展研究院、中国老龄健康与发展研究中心共同举办第152期【朗润•格政】论坛，结合第七次全国人口普查主要数据结果，邀请国发院雷晓燕、赵耀辉、张俊妮、赵波、刘国恩等多位教授就中国老龄化及经济增长等相关问题分别演讲并做圆桌讨论、现场问答。活动由国发院传播中心、MBA中心和EMBA中心承办，国发院助理院长、经济学副教授（长聘）黄卓主持。本文根据北大国发院经济学教授、中国健康与养老追踪调查（CHARLS）项目组负责人、教育部长江学者特聘教授赵耀辉的演讲整理。 

第七次全国人口普查数据对我国养老金体制有什么样的影响，是我今天要讨论的主题。

各地养老金贫富不均

首先讨论的数据是人口省级分布。

与2010年第六次全国人口普查数据相比，人口减少最多的是东北三省，下降1.2%，人口增加较多的是东部发达地区，上升2.15%。总体特点是人口向发达地区转移，并且转移人口以青壮年为主。

由于各省老龄化的程度差异很大，人口转移会加剧各地养老金负担也已存在巨大的差异。

根据2016年《中国社会保险发展年度报告》统计的企业养老保险抚养比，在广东，每个退休人员的养老保险可以靠9个没有退休的人缴费，可是在东北、内蒙古等地，这个数据就特别低。因此，各地的养老负担本来就存在一定的不平等，人口跨地区转移又不断加剧不平等。

这对养老金制度造成什么样的挑战？那就是有些省份的养老金入不敷出，而有些省份的养老金大大结余，落差巨大。

但针对这个问题，养老金困难大的省和直辖市很难单独出台应对政策，无法独立应对挑战。通用的应对之策，比如提高缴费率或者推迟退休，又只会直接拖累企业的竞争力和对劳动力的吸引力，进一步加剧税基减少和人口外流。

这一挑战的根源在于我们一直是碎片化的养老金体制。

社保跨区流动困难重重

人口普查呈现出的第二个关键事实，就是流动人口大增。

2020年，35%的人口人户分离，即“实际居住地”与“户籍所在地”不一致，比2010年增加88.5%。在35%的人户分离中，又有8.8%的人住在户口登记省之外，也就是跨省级的分离。

这会造成什么影响？

大家可能知道，中国的城镇职工的养老保险都不是全国统筹，而是以省级统筹为主，甚至还有不少地方是市级统筹。人们交居民养老保险和灵活就业人员社保的时候，大都要在户口所在地缴纳，由于人口流动，导致大量人员有跨省市缴纳养老保险的历史。当这些人退休时，就面临办理跨地区、跨项目养老保险关系转移接续的问题。

虽然政府对转移接续有一些规定，但操作起来依然非常麻烦。除了手续上的麻烦，需要当事人来回折腾，这种转移还有另外一个惩罚机制：异地缴费无法全额转移。

为了解决灵活就业人员在工作地社会保障问题，2021年5月2日，国务院常务会议要求，研究制定灵活就业人员参加城乡居民养老保险的兜底措施，这些人如果在就业地参保，又会碰到多地参保关系转移接续问题。

要想解决社保的区域问题，必须提高统筹的层次。各省之间的养老金不平等和人口流动，需要我们真正打破地区和身份的分割，这是市场经济的基本需要。我建议全国养老保险实现个人账户制度，以解决地区之间统筹的问题，也可以避免关系转续的难题。

国家试图实现全国统筹已经多年，但事实证明，实现这个目标困难重重，难点在于地方利益的再平衡不容易，比如南方某省有大量结余，它没有动力去和东北分享养老金。 

跨省的养老金统筹困难，省内统筹也不容易。职工保险省级统筹从1997年就开始启动，多次催促，2017年十九大再次提出要尽快实现，原计划2020年完成统收统支意义下的省级统筹，但直到现在都没有实现。

养老金体系的困境

养老金面临的最大问题是人口老龄化的宏观压力。与老龄化相比，前面讲的地区养老差异和人口流动都只是技术性问题。

宏观压力首先来自于养老保险的现收现付制度，关键数据是抚养比。

先看劳动人口抚养比。下图数据来自联合国2019年的世界人口展望报告，图中的抚养比指的是20-59岁的人对应60岁人的比例。从1950年开始，中国这个比例一路下降，2020年达到了3.4，2050年预计会达到1.3。

再看制度抚养比，也就是城镇职工养老保险制度里每个退休的人对应几个缴费人。2019年是2.5个，但这个数据会继续下降，将给养老制度带来非常大的压力。

虽然我们目前的人口年龄结构还算年轻，但是已经出现养老保险账户赤字。从全国统一数据来看，2017年赤字已达到4900亿元，占当年总支出的12%；各级财政补贴8000多亿元，占总支出的21%。我们在人口尚属年轻的阶段就已经出现赤字，当人口年龄结构继续恶化，赤字会继续加大。

人口年龄结构较年轻就出现赤字，一个主要原因缴费积极性太低。虽然看起来我们的制度缴费率非常高，但是实际缴费水平太低，不少企业是按照最低标准给职工交保险。

社保新方案：积累型个人账户

我提出一个替代方案，这个方案的核心是养老体制采用积累型个人账户。这个新方案既可以解决老龄化带来的宏观压力，自动实现全国统筹，免除各种转移接续问题，还可以解决缴费激励的问题。

具体而言，这个方案有以下几点好处：

首先，解决老龄化带来的体系压力。人口老龄化对养老金现收现付制的冲击最大，因为老龄化意味着年轻人缴费率不断提高，就业回报不断减少。但如果是个人基金积累制，自己的钱积累到老，由自己来花，就不用给年轻人增加负担，不受人口老龄化的困扰。理论上讲，个人积累型账户是应对老龄化的最佳解决方案。

第二，个人账户不再需要强行统筹。个人账户化使养老金资产成为个人资产，无论在哪里工作都属于自己，不用办理关系转移接续，使地方政府利益与个人养老金脱钩，统筹的问题也随之解决。

第三，可以提供充足的缴费激励。因为个人缴费就等同于个人储蓄，政府不需要制定统一的缴费标准，只要规定一个最低标准就可以。有税收优惠措施，个人想多交就可以多交。并且如果能够实现市场化，由市场化的基金公司管理，账户资金的市场回报也可以实现，真正鼓励缴费。

第四，可以自动实现延迟退休。在国家规定的退休年龄之后，个人可以根据自己的预期寿命，决定什么时候停止缴费并且开始领取退休金。由于钱都是自己的，所以当预期寿命提高的时候，个人为了保障退休以后的生活，有积极性延迟退休。

新方案的转换路径建议

关于从现有方案到新方案的转换路径，我的建议如下：

第一步，把企业年金，也就是第二支柱全部存入个人账户，同时允许个人为第三支柱缴费。

第二步，第一支柱个人缴费全部进入个人账户。 

第三步，第一支柱的公共统筹部分，根据每人的历史缴费记录，记到个人名下，以名义利率积累，同时后续缴费实现基金积累。

总之，这个转换首先是要求缴费要有实际的基金积累，让个人看到积累部分得到实实在在的投资回报，之前缴纳的部分可以先记到个人名下。

转轨中有一个问题，个人现在交的钱全部划入到个人账户，那之前承诺的养老金和正在发放的退休金怎么办？我建议由财政来负担。这个负担没有想象的那么大，我们之前已经测算过。

再有一个问题是，账户积累少的人穷，积累多的人富，怎么处理老年收入分配不均的问题。我建议用财政来解决低收入人群保障不足的问题，用最低生活保障制度来兜底。

最后做个总结，我国养老金体制过去20年渐进式的改革拖延了对人口老龄化的应对，丧失了很多改革机会，造成了较大的财务风险。现在需要全新的改革思路，建立积累式的个人养老账户。

跟2000年相比如今有一个改革优势，就是我国资本市场已经非常发达，市场秩序也得到很大提升，养老金个人账户资金的安全性和投资回报都可以得到制度保障。