【智库研究】徐晋涛：避免运动式减碳，科学设计长效机制非常关键

徐晋涛 北大博雅特聘教授、北大国发院副院长、北大环境与能源经济研究中心主任

题记:2021年10月24日下午,北大国发院举办中国经济观察报告会第58期。论坛由北京大学国家发展研究院主办,国发院智库、传播中心承办。本文根据北大博雅特聘教授、北大国发院副院长、北大环境与能源经济研究中心主任徐晋涛的演讲整理。

今天我主要想谈三方面内容,一是价格管制,二是运动式“减碳”,三是长效机制。

前一段时间,国务院召开了常务会议,其中提出的两点措施我认为非常重要:一是提高电价浮动的幅度,将市场交易电价上下浮动范围分别从原来的不超过10%、15%,调整为原则上均不超过20%。二是提出“纠正有的地方一刀切停产限产或运动式减碳,反对不作为、乱作为”。由此可见,前阵子一些地方出现的拉闸限电已被认为是典型的运动式“减碳”。我认为国务院会议传递出的一个重要信号就是要对这种行为加以限制。

改革电价具有非凡的历史意义

能源问题不是我的专业,但从经济学角度来看,任何价格管制都会带来供需矛盾,过剩或短缺。短缺为价格管制的主要表现形式。一旦商品价格低于潜在的市场均衡价格,需求量会超过供给量,进而导致短缺。最近,提出“短缺经济学”的匈牙利经济学家科尔内先生刚刚去世,这让我们想起1980年代,凡是对经济学感兴趣的人,几乎人手一本《短缺经济学》。

我们经过几十年的经济体制改革,很多价格管制都已经取消。目前仍有医疗、教育等几个难啃的硬骨头,包括正在逐步放开的电力部门,这几个领域还保留着比较多的价格管制。

实行价格管制可能引发长期的供应不充分,甚至短缺。老百姓对此意见很大,相关部门想解决这些问题也面临巨大挑战。

在我看来,此次国务院允许一定程度上放开电价,对电力部门的改革、可再生能源的发展都能起到特别好的推动作用。

针对最近的拉闸限电,我也请学生帮我收集了一些数据,做了一些分析。拉闸限电对上年纪的人而言,不是什么新鲜事。“十一五”末期的拉闸限电,跟这次部分省市的原因相似,就是为了满足节能减排目标。但是这一次电荒波及从东到西、从南到北很多省份,这里面一定有一个普遍适用的原因,我认为这个原因就是电价问题。

目前我国煤价已基本放开,电价还在管制,所以很容易出现价格倒挂,最后导致供需严重脱节。20年前我国还有煤电联动机制,即通过行政手段把煤价控制在电厂允许的范围内。但是随着市场经济发展,这个机制变得难以维持,现在的情况更是如此。目前,电厂面临这样的局面,一边是价格不断浮动的原材料价格,另一边是饱受管制的产品价格。在我看来,这两者间的矛盾一旦暴发就会引发问题,可能还会引发周期性的问题。因此这次国务院允许一定程度放开电价,我认为是个非常好的转折点,可能将对中国的能源结构转型、经济发展模式转型都具有非常深远的意义。

国发院的黄益平教授将中国经济增长模式的转型,概括为从奇迹式增长向常规增长转型。奇迹式增长的特点就是生产要素的价格管制。产品价格放开了,生产要素价格仍旧管制。

目前电力是非常重要的生产要素。环保专家一致认为,低碳转型的重要步骤是实现所有最终能源的电气化。因此,社会对电的需求会越来越大。如果对电价实施长期管制,那就意味着用电大户长期得到隐形的补贴,这种生产模式不仅不可持续,还可能引发较大的问题,比如今年的拉闸限电。因此,在我看来,改革电价有助于中国经济走向常规增长,是一项具有非常重要历史意义的举措,希望这项措施能实施到底,取得良好效果。

走出运动式减排减碳极其必要

我国在环保方面以运动式减排并不少见,比如1990年代末期的“零点行动”“关停十五小”“十一五”期间节能减排相关的拉闸限电以及2016年以后环保督察等。

现在,中央提出要避免运动式减碳,但是我们的长效机制还没有建立起来,那减排和减碳还搞不搞、如何搞?这就提出了特别严肃的新问题。

1997年和1998年的“零点行动”就是典型的运动式治理。当时我还很年轻,对国家采取这么有力度的行动当时还感到欢欣鼓舞,一夜之间关掉几千家企业。但事实上,绝大多数后来又都恢复生产。当时国家环保总局的力量也很弱,所以发动大批媒体记者,几百人到淮河流域现场直播。但运动式减排、运动式减碳不利于长效机制的建立,而且不考虑企业的产权保护,激化了环境保护跟经济发展之间的矛盾。

根据学生帮我收集的相关资料,此次拉闸限电一是因为价格倒挂,二是由于一些地区的实际情况接近“双控”目标红线。也有一部分人把此次拉闸限电的原因归咎于“双碳”目标,我不同意这种看法。在我看来,问题不在于“双碳”目标,而在于运动式减排和运动式减碳。这种一刀切式的停产限产,特别容易激化环境保护与经济发展间的矛盾,也特别容易出现污染和二氧化碳排放的反弹。

如何建立减碳长效机制?

避免运动式减排减碳就需要建立长效机制。哪些是减碳长效机制?

一是法律,即改善环境执法。1979年中国就颁布了《环境保护法(试行)》。我认为如果严格执行此法,中国不会出现特别大的环保问题。哪个企业违反了污染排放标准,就应该按照法律对其采取相应的措施。改善环境执法的关键是提高地方政府环境执法的积极性。但要做到这一点,必须具备两个条件,一是要找到社会成本较低的降低污染和碳排放的手段,二是建立地方政府严格环境执法的激励机制。这就提出了长效机制的第二个方面,就是重视运用经济政策的问题。经济政策的好处是达到同样减排效果,需要付出的社会成本较低。另一方面,经济政策有可能给地方政府提供合适的激励,促使其严格环境执法。经济政策有价格政策和数量政策两类。目前减碳的国家级政策主要是碳交易,属于数量政策。但实际上还有环境税、碳税和补贴等价格政策。目前很多领域已经出现许多令人欣喜的改革,比如过去的可再生能源补贴,现在已经改为上网竞标机制,已经进一步带来成本下降。引入竞争机制后,一来可以加速技术进步,降低成本,二来可以减少国家财政负担。我认为这是一项非常出色的政策改革。

未来减碳将走向碳交易还是碳税?学界对此尚有争议。要想兼顾地方政府的积极性,我认为碳税和环境税是比较好的手段。2018年正式实施的环境税在设计上就非常合理,两个特点,一是地方税,二是一般性财政收入。这个一般性财政收入的特性,真的可以调动地方政府积极性。国家也可以通过提高环境税的征收力度,加速环境目标的实现。

将来全球气候行动也可能倒逼中国采用碳税的办法。欧盟已经提出了边境调整机制,以防止碳泄漏。美国也很有可能出台同样的政策。边境调整机制意味着进口国会征收碳关税,我们如果想避免被调整,避免向欧盟交税,可能需要碳税做对冲,因为随时需要明确可比的价格信号。碳交易很难做到这一点。这是对出口行业。我们有非出口行业,像电力,不妨继续实施碳交易。因此也可以就碳税和碳交易的混合体制做一些探索。