【智库研究】刘元春：市民诉求驱动超大城市治理

文 | 刘元春 中国人民大学副校长、首都发展与战略研究院学术委员会主任

核心观点

“接诉即办”改革通过市民诉求驱动超大城市治理，是超大城市治理新路子的北京探索。

市民诉求驱动超大城市治理体现了人民至上的价值追求。

要继续推进和深化改革，促进市民诉求驱动超大城市治理的动态创新演化。

超大城市治理新路子的北京探索

超大城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的关键和支撑。根据2021年发布的统计公报，中国常住人口城镇化率超过60%。随着城镇化的加速，城市会成为治理的主要场景，而超大城市治理更是城市治理的核心。超大城市治理具有引领性，是其他城市进行治理经验学习和借鉴的标杆。超大城市治理具有试验性，是城市治理创新和变革的实验室。超大城市治理具有基础性，是国家治理的压舱石。简而言之，超大城市治理的水平和成效，直接关系到国家长治久安，直接关系到建设中国特色社会主义现代化国家目标的实现。

探索具有中国特色的超大城市治理新路子，是“中国之治”在城市场景中面临的最大挑战。中国要走自己的现代化道路，就需要与之相适应的治理路线。同样，中国特色的超大城市治理，也需要探索与中国特色相适应、符合城市规律的治理新路子。习近平总书记在北京、上海、武汉、杭州、深圳等地考察时，多次指出这些城市要探索“超大城市治理的新路子”。新冠肺炎疫情的暴发，使人们认识到“城市是生命体、有机体”，需要加快探索超大城市治理的新路子。超大城市治理的新路子，既需要考虑“中国之治”的逻辑，又需要符合城市规律，还要适应信息技术变革现实。

“接诉即办”改革通过市民诉求驱动超大城市治理，是超大城市治理新路子的北京探索。针对超大城市治理，可以使用不同的路径，如规划路径、技术路径、管理路径、文化路径、经济路径、生态路径等。北京市的“接诉即办”改革开始以回应市民诉求为主，然后推动首都超大城市整体性、系统性和全面性改革，正在形成一种市民诉求驱动超大城市治理的新路子。正是在超大城市治理新路子的探索上，“接诉即办”改革实现了从小切口到大变革的跨越和深化。

市民诉求驱动超大城市治理的价值基础

市民诉求驱动超大城市治理，是北京市“接诉即办”改革对城市治理范式的重大贡献，它实现了从见树木到见森林的转型，更是找到了一条政府和民众之间进行良性互动的新路径。北京基于“接诉即办”改革探索市民诉求驱动超大城市治理的新路子，其生命力在于这种路径既符合党和国家治国理政的价值追求，又与当前治理前沿理论的价值追求具有内在一致性。

市民诉求驱动超大城市治理体现了人民至上的价值追求。为民服务、人民公仆、人民至上、人民中心等是党和国家治国理政的主要价值基础，群众路线是重要手段和方式，这些治理价值和治理方式构成了“中国之治”的内核和主要信念，它需要在城市治理场景中再现和落实。市民诉求驱动超大城市治理很好地实现了从治理价值到治理实践的转化，是一个践行人民至上价值追求的治理过程。

市民诉求驱动超大城市治理符合治理理论的价值追求。治理理论的提出就是要改变国家和政府单一主导的地位，让民众和社会参与治理，通过不同主体之间的对话、沟通和协商，来实现有效治理。因此，民众参与是治理的应有之义，而民众在场成为不同治理的公约数，合作生产理论就代表了让民众参与治理的最新理论进展。从20世纪90年代开始，美国巴尔的摩、洛杉矶、纽约等城市也非常重视使用311热线来回应市民的非紧急诉求，推动更有回应性和更有温度的城市治理。

市民诉求驱动超大城市治理的路径选择

市民诉求驱动超大城市治理是超大城市治理的新路子，其关键是要在市民诉求与超大城市治理之间建立有效联系，实现从手段到目标的转变。作为超大城市治理的新路子，市民诉求驱动超大城市治理主要通过解决当前诉求、避免未来问题和协同共生等路径来实现，解决了当下问题与长远问题之间动态平衡、问题解决与问题预防之间动态平衡以及诉求者与协同共生之间动态平衡的问题。

回应诉求和解决问题是市民诉求驱动超大城市治理的内核。市民诉求驱动超大城市治理首先意味着政府需要回应市民诉求，针对市民诉求采取有效措施，对合理诉求及时解决，对不合理诉求进行引导。市民诉求会根据环境、偏好和时间不断变化，这也使得“接诉即办”改革只有进行时，没有完成时。如果各级政府和部门不能够有效回应市民诉求和推动问题解决，就不是好的治理。北京市推行“接诉即办”改革以来，一共接听了3000万个市民来电，平均每天3万个左右诉求，这些诉求绝大多数得到了妥善解决。

主动治理和未诉先办是市民诉求驱动超大城市治理的关键。被动回应问题总是处于落后地位，也会使得各级不同治理主体疲于应付。要超前性回应市民诉求，促进问题解决，就需要在“治未病”上下功夫，这就是北京市主动治理和未诉先办的核心要义。北京市“接诉即办”改革基于市民3000万个来电，进行归类、梳理和总结，首次于2021年形成了“每月一题”的工作机制，对12类大问题和27类小问题进行专项研究和整体推进，取得了较好效果。此外，北京市还针对诉求量比较高的区域进行挂牌督办，实现区域治理整体水平提升。

市民在场和协同共生是市民诉求驱动超大城市治理的根本。无论是回应诉求和解决问题，还是主动治理和未诉先办，都仍然是从政府为主的角度来解决市民诉求，前者是被动回应，后者是主动回应。而要真正实现市民诉求驱动超大城市治理，就需要在治理体系和治理能力上下功夫，使得治理体系和治理能力本身基于市民诉求而建立，这样才能够从根本上实现对市民诉求的回应。这种将市民诉求融入治理体系和治理能力的过程，需要通过市民在场和协同共生来实现。市民在场强调治理体系要主动融入民众，治理行动要从市民立场出发，这样制度和政策才会体现民意和民情。协同共生强调治理能力要善于与民众一体，政府各级部门、各层级政府之间要协同，政府和民众之间要协同，在协同中实现共生。

市民诉求驱动超大城市治理的影响效果

无论是价值追求，还是路径选择，最终都需要成效和结果来证明其有效性。因此，市民诉求驱动超大城市治理的有效性，还需要从结果和影响来进行评判。对于市民诉求驱动超大城市治理的影响效果，可以有两个衡量标准，一个是自我绩效的纵向比较，另一个是对超大城市治理的实质性影响。

市民诉求驱动超大城市治理的自身绩效稳步提升。从2019年北京市推行“接诉即办”改革以来，为了让各级治理主体认真回应市民诉求，构造了以回应率、解决率和满意率等为主体的考评体系。从“接诉即办”改革3年的数据看，2019年年初，北京市的诉求解决率不到50%，而从2020年开始，解决率已经稳步提升到80%以上，甚至有不少月份达到90%以上。与此同时，满意率也从2019年的60%左右，上升到目前接近90%，这说明政府的工作得到市民认可。

市民诉求驱动超大城市治理的外部绩效成绩显著。市民诉求驱动超大城市治理的外部绩效主要体现为城市治理水平的改善，它既包括政府自身作风和能力的提高，又包括治理效能的增加。北京市“接诉即办”改革是对干部的大考，各级干部在诉求办理和问题解决中，增加了与群众之间的联系，改善了干群关系，人民公仆自觉意识逐步形成。与此同时，通过对一件件诉求的回应，一项项问题的解决，政府自身应对问题的水平和能力都得到加强。通过政府自身的努力以及市民的配合，“首善之区”的内涵在首都治理中得到体现。

市民诉求驱动超大城市治理的未来之路

经过3年多的发展，北京市基于“接诉即办”改革所形成的市民诉求驱动超大城市治理，正在成为超大城市治理的新路子，它是中国特色超大城市治理范式的北京样本。展望未来，要使得市民诉求驱动超大城市治理进一步发挥成效，需要在文化和价值认同、可持续性和动态创新演化等三个方面下功夫。

要进一步凝聚各方共识，形成市民诉求驱动超大城市治理的文化和价值认同。任何超大城市治理的新路子，必然会受到传统观念和认知的挑战，也必然会打破既有利益格局，存在被放弃的风险。要改变这种状态，就需要在认知、文化和价值等深层次理念上做文章，通过用新的治理理念来替代传统的治理理念，为超大城市治理新路子提供新的合法性基础。因此，无论是在新旧治理的转型初期，还是新治理的运行过程中，都需要重视文化和价值认同。

要以实施《北京市接诉即办工作条例》为契机，提高市民诉求驱动超大城市治理的可持续性。改革和法治之间的关系是“中国之治”的重要内容，需要通过改革来完善法治，通过法治来促进改革，实现改革与法治之间良性互动。要使得“接诉即办”改革具有可持续性，让市民诉求驱动超大城市治理有生命力，就需要在制度上和法律上保障“接诉即办”改革。2021年9月24日，《条例》发布，这是市民诉求驱动超大城市治理可持续性迈出的坚实一步。下一步，需要保障《条例》具有可实施性。

要继续推进和深化改革，促进市民诉求驱动超大城市治理的动态创新演化。任何治理的可持续性和生命力，都离不开自身的适应性调整，离不开创造性破坏，需要通过动态创新演化来应对环境的挑战，克服治理弊端。事实上，北京市“接诉即办”改革本身就处在不断演化中，经过3年多运行，才有了目前市民诉求驱动超大城市治理的雏形，但这并不是终点，它仍然需要通过改革和创新来创造新的可能性。