CFM报告：弥补土地财政缺口，持续深化财政体制改革

4月15日，中国宏观经济论坛（CMF）热点问题研讨会在线举办。本期论坛聚焦“中国土地财政的演化、困局与应对”。中国人民大学经济研究所副所长、中国宏观经济论坛（CMF）副主席、中诚信国际信用评级有限责任公司董事长闫衍博士代表课题组发布宏观经济论坛的主报告。

报告指出，我国财税体制改革、土地财政演化与土地财政和我国经济的发展密切相关。改革开放以来，伴随着我国由计划经济逐步转向市场经济，财政投融资体制改革持续向纵深发展。目前，我国已形成具有中国特色的现代财政制度。我国的财政预算体系也由过去的“一本帐”转化为“四本帐”。这“四本帐”演化过程中，第二本帐将土地有关的收入纳入预算，由预算外向预算内转变，逐步形成了土地财政，并且创造性的衍生出的一套以土地为地方政府信用基础的基本的制度体系，从而推动了我国工业化和城镇化的快速发展。

报告认为，在财政税收体制改革过程中，最重要的改革是分税制的改革。1994年，我国实行分税制的改革，地方政府的财权逐步集中到中央，而事权又下放到地方，一定程度上加大了地方财政收支压力。分税制改革使地方财权、事权不匹配的问题日益突出，地方政府逐步通过土地财政来减轻地方财政收支压力。而住房商品化和国有土地的有偿使用制度等政策的出台，使土地产权进一步推动了土地财政的发展。政府GDP政绩考核推动了地方政府融资需求扩张，助推了土地金融和土地财政联营效应。土地出让收入管理体制改革推动土地财政进一步规范。土地财政逐步成为政府“第二财政”，地方政府土地财政依赖度保持高位。

报告认为，土地财政在中国经济发展和城镇化过程中发挥了重要作用，也衍生出一系列问题。土地财政在推动城市工业化进程，补充地方财力，推动基础设施建设以及支撑实体经济发展方面，发挥着重要作用，但土地财政也衍生出了产业结构失衡、资源分配失衡、贫富分配失衡以及地方官员腐败等一系列问题。

报告指出，当前土地财政的困局有两方面，一方面在房地产行业进入深度调整的情况下，土地财政难以为继。另外一方面随着土地财政缺口的增大，地方政府支出，尤其是债务利息刚性支付的约束进一步加剧了地方财政的脆弱性。

报告建议，弥补土地财政缺口的可行路径有四个。一要持续深化财政体制改革，适当上移地方政府支出责任，完善央地税收分配，缓解地方政府收支矛盾。适当上移地方教育、社保、医疗领域支出责任，缓解刚性支出压力。优化增值税留抵退税制度，提高地方所得税分享比例。健全以房产税和消费税为主的地方税收体系。当前加快房地产税收的立法，在经济回归较合理增速以后，择机出台相关的试点政策，包括在消费税方面，进一步加大改革的进程，优化消费税的征收的范围和税率，将消费税的征收环节改为零售环节纳入地方的税收体系，对地方税收收入的增加，具有重大意义。结合新经济、新业态的发展动向，合理拓宽新的税源。 

二要继续加大转移支付，减轻土地出让减少对地方财政的拖累。要持续增加转移支付的规模，有效弥补地方财力的缺口。同时推动中央财力下沉，持续增加中央对地方的转移支付，向困难和欠发达地区倾斜、保障基层“三保”底线，中央财政可以通过适度加杠杆，为大规模转移支付形成有力的支撑。

三要充分发挥国有资本财政作用，扩大“第三本帐”的收入规模。

四要通过基础设施资产REITs盘活存量基础设施资产，减轻政府基建投融资支出压力。

本次研讨会由中国人民大学国家发展与战略研究院、中国人民大学经济学院和中诚信国际信用评级有限责任公司联合主办。

责编：蒋新宇 实习编辑：苏兴芹