文 | 吴士存 华阳海洋研究中心理事长、中国南海研究院学术委员会主席、厦门大学讲座教授

东盟系列外长会议将于本月中旬在印尼首都雅加达举行。随着会期临近，有关海上安全或南海问题的关注再次增多。作为南海和平稳定的建设性和主导性力量，中国长期致力于推进基于规则的南海海上秩序建设。但限于一些主客观制约因素，无论《南海各方行为宣言》（以下简称“《宣言》”）落实，还是“南海行为准则”(以下简称“准则”)磋商，南海海洋合作与治理的制度与规则建设都面临诸多挑战和困难。

比如，虽然《宣言》为各方缓和关系、开展合作搭建了重要平台，并在许多功能性合作方面取得进展，但作为不具法律约束力的政治文件又使其有效性的发挥大打折扣。而“准则”的全面达成也充满未知和不确定性。尤其是在“准则”达成前的窗口期，部分声索国围绕岛礁扩建、渔业纠纷、单边油气资源开发的冲突显著上升，使争端相关方彼此心存警惕，互信受到削弱，对南海海上合作造成新的阻碍。美国等域外国家的干扰和该地区的大国博弈加剧也分散了域内国家的注意力，使正在进行中的南海海洋合作与治理的制度和规则建设推进面临前所未有的困难。

南海兼具国际重要航道、重要渔场、油气资源富集海域等多重特性，同时又存在错综复杂的海上岛礁领土和划界主张争议及地缘政治竞争。就当前南海海洋合作的可行领域而言，从目前中国与南海沿岸国的互信水平和利益关切的实际来看，可遵循“先双边后多边”“从非敏感到低敏感”的原则，在渔业、环保、保护公海生物多样性协定（BBNJ）框架下的部分目标三大领域争取达成合作目标、推进合作进程。

关于渔业领域的合作。南海渔业关乎沿岸各国数以百万计的渔民及渔业人口生计，沿岸各国有义务按照《联合国海洋法公约》关于闭海、半闭海的有关规定和《宣言》确立的原则与规范，开展海洋生态保护合作。然而，当前南海沿岸国尚未就渔业问题作出妥善安排，南海渔业资源缺乏全面和权威的数据，这无疑会妨碍沿岸国制定国内渔业政策和在本地区内建立捕捞规则的努力。针对南海的渔业合作，可选择从争议海域的渔业资源联合调查开始，再逐步建立区域渔业资源养护制度，规范捕捞作业方式和渔具，一步一个脚印向前迈进。

关于环保领域的合作。海洋仍将是21世纪全球经济增长的主要载体之一，世界各国应齐心协力在“保护”与“发展”之间找到平衡，避免全球海洋“公地悲剧”。当前南海也同样面临气候变化对海洋生态系统产生的影响。尽管通过一系列的地区制度安排，中国与东盟国家在促进海洋环保合作上取得一定共识，但依然存在缺乏先进的管理战略和技术、多边环境保护协定不完善、一些环境挑战不可逆的消极因素尚未显现等问题。鉴于此，南海沿岸国可借鉴地中海、里海和加勒比海沿岸国的合作经验，遵循“主张最小化、合作最大化”原则，尽早研究商签“南海环保公约”的可行路径，逐步构建南海区域海洋生态环境治理与合作机制。

关于未来BBNJ框架下的合作。作为《联合国海洋法公约》框架下的第三个执行协定，《国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用协定》（BBNJ，以下简称“《协定》”）今年6月获得通过并定于9月正式开放签署。南海部分海域仍存在划界主张争议，“国家管辖海域”尚不确定，但这不妨碍南海沿岸国在《协定》下学习先进的划区管理工具和环境影响评价手段。《协定》中的相关规定使南海沿岸国在国家管辖范围以外非争议区域的海洋生物多样性养护和可持续利用有章可循，也为南海沿岸国在国家管辖范围以外的争议区域推进海洋生态养护安排提供了依据。

我认为，南海海洋合作与治理的重点在于能力建设，可从三方面着手：一是探索深海领域的多边合作，增加南海域内国家在深海科考上的认知水平和能力建设。二是建设可共享的信息数据库。通过渔业资源调查和数据共享、建立公共治理责任与义务落实等制度，推动南海海洋治理和环境保护走在世界前列。三是南海沿岸国应加强《联合国海洋法公约》框架下的合作，推进联合执法及人才培养。南海沿岸国面临不少共同的海洋开发与保护难题，各国应在海洋执法、渔业资源养护和海洋渔业养殖等方面加强政府部门间的沟通和经验共享与技术交流。