文 | 陈晟 中国房地产数据研究院院长

一段时间以来，很多人都比较关心地方财政与土地收入的关系，尤其是未来如何平衡调整。2023年，国有土地使用权出让收入5.8万亿元，同比下降13.2%。

土地财政应不应该收，以及是否应该高占比收，我觉得从城市历史发展沿革上看可能有其既定的逻辑，不必过度诟病。马克思的级差地租理论分为级差地租1和级差地租2。级差地租1可以简单理解为农村土地，级差地租2指城市土地由于政府进行了基础设施建设，或者政府规划提升了发展前景，土地的升值应当归政府，而不应当归土地所有者。政府拿这部分钱继续进行基础设施建设，或者搞公共服务。中国城市土地由国家所有，改革开放正是依托了马克思的级差地租理论，形成了土地财政，土地财政一度高过了税收财政。不可否认，地方税收主要支持了政府基本运营，土地财政更是支持了城市大建设和大发展，形成了目前中国各级城市发达形象，助力城市要素硬件设施提升。但随着城市化进程超过65%，地方政府财政出现了对增量土地销售收入的依赖性过高以及简单路径平庸化、信仰化运作的问题。在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。而到了2018年，就全国平均而言，地方卖地收入已经相当于地方本级财政的2/3。所以，能不能继续依靠卖地，还应不应该过度依赖卖地，是城市管理者必须面对的问题。我们认为有以下做法，能够应对城市财政收入可持续增长的长效问题。

其一，要面对增量土地出让收入下降的事实，同时切实降低依赖，在税收环节做更加细致的工作。未来地方财政可以依靠多种税收来维持，包括所得税、财产税、遗产税、资源税、消费税、土地增值税（房地产税出台后可能会有合并）等。地方政府要下力气研究城市禀赋，研究产业发展结构和产业发展目录，研究国内外产业链发展态势和最新变化，通过发展高新技术产业、幸福产业，发展优质生产与新质服务贸易，优化产业结构来增加经济增长和就业机会，进而提高财政收入。高新技术产业、幸福民生产业的发展不仅有助于提升地方经济的竞争力，还可以吸引更多的投资、创造更多的税收收入。所以地方政府需要紧紧抓住科创类的利基产业和以内循环消费为代表的幸福产业，这两大产业也是地方政府和主政官员需要大力引进的。

其二，地方政府还可以积极推进财政改革，提高财政管理的效率和透明度，加强预算管理，明确财政支出的方向和重点，避免虚报和浪费，降低政府的过度开支和无效投资，聚焦在民生福祉和城市可持续绿色发展上。此外，地方政府还可以通过加强与金融机构的合作，提高资金使用效率和财政运营水平，形成产业高质量发展的资本力量，产业资源为体、资本赋能，依托基金、股权、政府引导资金、上市激励、EOD（生态环境导向的开发）项目专项资金等构建产业资本生态，通过开发反哺产业运营，形成产业、开发、运营、税收闭环的良好环境，推动产业税收贡献。

其三，要看到增量土地一次性收入一定会下降，也就是说通过出售新的土地来满足财政需求是不可持续的，在土地财政上可以参考发达国家的经验，未来更多的是依靠存量土地。目前我们有500亿平方米的建筑体量，如果每平方米算1万元，将是高达500万亿元的存量资产，如能征收每年1%-2%的税，地方政府未来可以指望以“土地财产税（如房地产税）”来替代土地出让收入。当然在目前的情况下，这还需要一个比较长期的转化和立法过程。

所以当下还是应该以地方产业和企业税收培育为核心，逐步降低直接土地出让收入比重，降到合理安全的范围之内，同时做好存量资产的财产税收每年征收的准备，形成稳定的每年房产税征收和征收城市各项基础投入的紧密关联性、透明性和合理性，做好舆情宣传、立法准备和征收实践，从而为长效可持续的城市财政收入增长和城市持续发展做好布局。