文 ｜ 杨宏山 中国人民大学公共管理学院教授、张健培 中国人民大学公共管理学院博士研究生

根据任务的重要性和紧迫程度，公共事务可分为非常规事务和常规事务。对于不同性质的跨界事务，领导层级的介入程度具有差异性。当遇到全局性、突发性、紧急性的非常规任务时，高层决策者往往将其列为优先议程，设定治理期限，要求在规定时间内解决问题。这类任务面临巨大的时间压力，需要发挥领导力，构建集中化的跨界整合平台，汇聚多个部门（单位）的资源，组建工作专班，以任务为导向，进行跨界指挥和协调。而就常规事务来讲，其任务数量众多，决策者精力有限，处置的时间压力较小，各方行动者根据已有的规则、标准和程序运行，遇到需要协调的事项，则建立磋商机制。我国城市治理区分常规事务与非常规事务，跨界治理采取不同的议程设置方式，形成了差异化的治理逻辑。

非常规事务：政治引领的整合逻辑

非常规事务具有大量不确定因素，没有先例可循，任务应对的紧急性、风险性特征凸显。对非常规事务的界定，可能基于客观形势和外部压力，也可能基于领导者主观认定。指标异常、危机事件、抗议活动、媒体曝光都会触发议程设置，将常态问题转化为非常规问题，要求政府将其列入正式议程。领导者高度关注一项政策问题，可通过指示、批示方式做出部署，直接将其列入非常规事务，要求有关部门给予优先关注，并采取处置措施。当政府系统将一项议题列为非常规事务时，就会触发政治引领的整合治理，即压缩决策时间，迅速采取行动，进行跨部门动员和社会动员，调动多方主体及其资源，提升资源汲取能力，在规定时间内完成任务。在这种情境下，跨界治理依靠政治力量的驱动作用，进行跨部门、跨层级、跨系统整合，动员多方主体参与任务应对。一方面，政府系统通过议题建构方式，提出重点任务，释放政策信号，引起行政部门、利益相关者关注；另一方面，政治力量也会进行政治动员和社会动员，提供资源支持，形成整合治理格局。

在中国的制度情境下，这种政治引领的整合逻辑以执政党为枢纽，各级党委发挥引领和动员作用。执政党承认市场机制与社会机制的正当性，针对重大议题和重点事项，发挥政治引领作用，集中力量办大事，从而咬定目标、攻坚克难，推进重点工程、重点项目、重点任务落实。政治引领的整合逻辑以任务为导向，对政府、市场和社会主体进行跨界协调，调动人、财、物资源，形成合力。具体来讲，权威引领的整合逻辑具有以下几个特征：一是党总揽全局，负责把握政策方向，确定重点工作，提供政治势能；二是以中心任务为导向，设定优先事项，列入重点任务，提供注意力支持，从而打破常态运作，抽调资源集中应对；三是构建跨界整合平台，包括领导小组、联席会议、指挥部、工作专班等，将涉及部门列为成员单位，通过议题驱动、规划驱动、会议驱动方式，调动多部门的人、财、物资源，并吸纳社会主体参与。

从具体运行看，政治引领的跨界整合依赖以下几项机制发挥作用：（1）权威协调机制。当确定非常规任务后，党政系统将其列为重点任务，基于任务导向，推动组织和流程再造，构建议事协调平台，发挥政治势能的优势，从而重构条块关系，强化对行政机关、公共机构的统筹协调，促使各方采取协作行动。（2）关系嵌入机制。为提升非常规任务的应对能力，党政系统通过关系嵌入的方式，将组织、人员、资源嵌入企业、社会组织、社区，促进资源交换和共享，提升治理绩效。公共部门对市场和社会组织的引领能力，与组织和关系的嵌入程度具有直接相关性。（3）社会动员机制。有效的社会动员能增强市场和社会主体的认同感，调动各方积极性，增强社会凝聚力。为调动多方资源，党政系统依托党员队伍的组织优势，发挥党员干部的示范作用，引领社会力量参与，将党的领导优势转换为跨界治理的行动力。（4）考评问责机制。非常规任务治理具有紧迫性和时限压力，为促使各方履行责任，需要建立考评问责机制，强化过程和结果管理，纠正不作为现象，在必要时进行问责。

常规事务：规则带动的协同逻辑

常规事务是指重复出现的公共事务，具有常态性、例行性和广泛性，这类事务治理通常有法可依、有章可循，决策系统不再将其纳入优先事项，各部门基于专业化分工和职责定位，各司其职。对于跨界性质的常规事务，相关主体依据规则、标准和程序进行协调。格雷厄姆·艾利森提出：“协调就要求有标准运作程序，即做事规则。需要上百人参与的行动要想能够可靠地取得成功，则需要确定好的‘程式’。”对于部门间协调来讲，这种“程式”表现为科层制的常态程序，即需要遵守一套标准化程序，它顺应专业化分工的要求，适合于处理常规性任务。常规事务治理的时间压力较小，可按照例行的程序进行运作，遇到争端由当事方通过协商进行协调，或求助于制度化的争议裁决机制。当缺少规则时，当事方通过协商达成协议，形成共同规则。这样，常规事务的跨界治理在规则带动下进行协同运作。当出现争议时，各方协商寻求解决方案，如果不能自行解决，则通过行政仲裁、司法判决途径进行处理。

规则带动的协同逻辑的显著特征是行动者的地位平等，各方主体在信任、承诺和互惠的基础上，建立合作关系，明确各自的权利和责任，形成跨界运作的基本规则。换言之，协同逻辑以平等和自愿为基础，不同主体基于民主协商开展跨界合作。有研究者指出，协同治理是在民主制度中进行治理的新范式，它赋予公民和利益相关者利益和意见表达机会，引入“具有更高水平的透明度、责任性和合法性的治理体系”。法律法规以及集体规约为跨界协同提供了基本的规则、标准和程序，明确了权责划分，并设置争端解决机制，行动者可预判结果，有利于提升跨界协同的稳定性和可持续性。

在城市跨界治理中，规则带动的协同逻辑有赖于必要的运作机制，主要包括：（1）跨界对话机制。协同逻辑以行动者的地位平等为前提，设置集体论坛，吸纳利益相关者参与，通过面对面交流，寻求最大公约数，形成各方都接受的行动方案，保障跨界决策更为审慎、透明和负责。在此过程中，行动者在试图说服其他主体时，自身也会调整诉求。（2）契约规范机制。基于互惠承诺进行对话，目的在于达成集体约定，明确各方权利和责任，作为共享观念和集体记忆发挥作用，从而降低交易成本。（3）互惠合作机制。互惠有利于增进信任，可引导行动者作出合作承诺，并分担责任。如果人们确定合作能够得到回报，跨界合作就相对容易实现。（4）争端解决机制。为促使行动者遵守规则，跨界治理需要完善争端解决机制，对违规者给予相应制裁。在法治环境下，这种制裁主要通过行政和司法途径予以实施。

城市跨界治理的逻辑转换

城市跨界治理需要根据任务的不确定性、紧迫性和风险性，选择合适的组织逻辑。随着任务情境发生变化，组织逻辑也要进行转换。政治引领的整合逻辑并非万灵药，难以适用于所有情境。同样，规则带动的协同逻辑也不能解决所有问题。改进城市治理，需要破除单一最佳模式的思维定式，正确判断问题的性质，将跨界治理的组织模式“搞对”。这个过程既需要有一套制度规则，也需要收集问题情境的可靠信息。

政治引领的整合逻辑适用于非常规问题治理，这类问题的不确定性凸显、时限紧迫、潜在风险较高，需要政府系统给予优先关注，列入优先解决事项，打破科层体系的常规运作，调动多方主体及资源，在规定的时间内完成任务。整合逻辑要求政府系统在分配注意力时，对非常规问题有所倾斜，在资源配置时给予优先考虑。整合逻辑只能应用于部分事项，难以应用于所有任务。如果不区分轻重缓急，将该模式用于所有公共事务，决策系统的注意力和资源投入就会分散化，导致重大任务、重点项目、重点工程得不到有效落实。

相形之下，规则带动的协同逻辑适用于更广泛的公共事务。城市是具有综合性功能的人造空间，城市运行涉及的大量事务具有跨界特征，需要多方主体协作完成。各种组织都有自身的目标和功能定位，依据法律法规、行政规章设置的标准和程序运作。规则带动的协同逻辑强调各类组织依规运作，出现争议则经由协商达成共识，基于共识进行协同。良好的合作形成良性循环，使得协同行动更具可持续性。如果绩效不佳，跨界治理则会改进合作方式，探索新的治理路径。

当规则带动的协同治理不能有效解决问题时，随着时间推移，问题不断积累，风险越来越大，重复出现的常规事务也可能引起决策系统关注，从而转化为“非常规事务”。在这种情况下，跨界治理就会切换行动逻辑，从规则带动转化为政治引领，从协同逻辑转变为整合逻辑，致力于增加资源投入，尽快化解重大风险。随着跨界问题的风险性降低，政府系统会转移注意力，将政治引领模式应用于其他议题。这样，该项议题就会回归常态治理，依据规则、标准和程序进行运作。两种治理逻辑的适时切换，有利于提升资源配置效率，让城市治理更具韧性。党政系统基于实事求是的治理原则，根据具体情境和任务目标，及时切换组织模式，有效提升了公共治理的组织韧性。