文 ｜ 尹昌斌 中国农业科学院农业资源与农业区划研究所研究员

在我国广袤的农村土地上，耕地撂荒问题日益严峻。据统计，2019年我国耕地长期撂荒率达5.94％，加上短期和季节性撂荒，总占比超20％。2020年这一比例再升至20.79％，其中粮食主产区撂荒率高达7.38％。耕地撂荒不仅浪费了珍贵的土地资源，更对农业生产稳定性、乡村振兴战略实施乃至国家粮食安全构成了不容忽视的挑战。据估算，2020年全国因耕地撂荒造成的粮食产能损失约为4923万吨，占粮食总产量的7.36％，足以养活1.23亿人口。激发农民种地积极性，缓解耕地撂荒，是新时代农业发展的一项重要任务。

撂荒地整治面临着一系列制约因素。一是撂荒地的成因较为复杂，难以统一治理。不同撂荒地块的自然条件和经济情况不尽相同，导致其撂荒的因素也各有差异，多数情况下是多种因素混杂，单一政策很难对撂荒地产生有效影响。只有形成因地制宜、精准针对撂荒地块形成原因的政策体系，才能切实推进撂荒地整治进程。二是农产品市场不稳定。农产品尤其是粮食作物价格波动较大，且近年连续走低，农民投入产出比不尽如人意。在市场价格和生产成本双重影响下，农民通过农业劳动获得的收入难以与其他行业相比，大大降低了农业对农村劳动力的吸引力。据统计，2022年我国农村外出就业人口达2.96亿。随着劳动力大量外出务工，农村地区普遍出现了劳动力短缺现象，使得许多撂荒耕地即使采取了一定程度的整治措施也无人耕种。三是部分地方在实施耕地保护政策时，政策制定和执行缺乏足够灵活性和针对性。一些土地流转政策在实际操作中往往对农户的实际耕作条件和意愿考虑不周，土地流转市场不健全，导致农民难以通过流转土地实现规模经营，进而影响了土地的有效利用。

撂荒耕地整治是一场关乎国家粮食安全、农业可持续发展和乡村振兴战略实施的攻坚战。要彻底解决农村耕地撂荒这一棘手问题，关键在于精准施策，直面农民在农业生产中遭遇的难题，激发其复耕复种的热情，使荒废的土地重新焕发活力。相关部门需展开调查，摸清撂荒地的分布情况及成因，制定针对性解决方案。

提升耕地产量，让农民种粮“看得见”。从耕地条件角度来说，对于平原区的宜耕地，应将符合条件的耕地纳入高标准农田建设范围，提升耕地质量，完善水路林电等配套基础设施建设水平，推进粮食作物复耕。对长期撂荒造成地力流失的耕地，采取增施有机肥、秸秆还田等措施进行培肥。丘陵山地的耕地大多不适宜粮食作物大规模机械化耕种，可采用特色、专门化农机，或因地制宜发展特色农业，同时采取配套政策，对山地农机和耕地培肥进行补贴。对于不宜耕的撂荒地，可用于发展设施农业。

灵活调配耕地资源，让撂荒耕地“有人种”。在劳动力层面，规范土地流转，对长期从事非农劳动的农户，引导和鼓励其对土地经营权进行流转。完善市场制度和调解仲裁机制，保障农户权益。因迁徙或老龄化导致无法耕种的农户，在保障其生活的前提下，鼓励其自愿退出承包权。加强土地经营权管理监督机制，落实相关法律法规，严格禁止流转耕地撂荒。提升农业社会化服务水平，以财政补贴等政策支持社会化服务组织发展，为劳动力缺失的农户提供全流程农业社会化服务。对有返乡耕种意愿的农户开展专业、细致、针对性技术指导。

保障农业收益，让农业生产“有得赚”。在政策和经济层面，严格落实农田保护与管理，遏制“非农化”“非粮化”。强化政策扶持，引导农民复耕撂荒地。健全补贴机制，鼓励地方出台政策，对各类撂荒地复耕实行直接补助，完善玉米、大豆、稻谷等各类粮食种植补贴，降低农民种植成本。落实粮食最低收购价政策，或运用政策手段对市场价格进行调节，稳定农产品价格，保障农民种粮收益。强化社会化服务体系建设，通过技术和补贴等手段鼓励新型经营主体对撂荒地进行流转和耕种。完善保险与信贷政策，支持新型经营主体与返乡农民工等主体对撂荒地进行开发利用。