文｜陈美球

耕地占补平衡是我国耕地保护的核心制度，对于实现耕地总量动态平衡、确保国家粮食安全至关重要。近日出台的《中共中央办公厅　国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》，对改革完善耕地占补平衡制度提出了具体要求，从改革占补平衡管理方式、完善占补平衡落实机制等方面进行了明确规划。

耕地占补平衡制度的实施，为维持耕地总量作出了重大贡献。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，改革完善耕地占补平衡制度，各类耕地占用纳入统一管理。把传统非农建设的“占补平衡”和农业结构调整的“进出平衡”合在一起，对补充耕地实行“算大账”管理，更有利于各地全面把握耕地总量，夯实我国粮食安全的基石。

耕地占补平衡体现了提升耕地质量的耕地保护思路。目前，我国的即可恢复为耕地的农用地以及可以通过工程措施恢复为耕地的农用地，具有良好的耕作立地条件和相对成熟的土壤基础。耕地占补平衡就是要把这些“即可恢复耕地”和“工程恢复耕地”农用地作为最主要的耕地补充源，通过全域土地综合整治或高标准农田的集中成片建设，再结合各类新型农业经营主体的培育，对这些农用地进行耕地功能恢复，在实现耕地数量增加的同时，也可以确保耕地的高质量建设，为农业现代化建设提供良好的用地要素保障。

耕地占补平衡还体现了对自然规律的尊重。地尽其用是因地制宜合理利用土地的基本要求，尤其是高度依赖于土地基础的农业生产。然而，受不同产业经济比较效益的影响，以及过度开发耕地，农业产业布局并没有与土地自然条件形成很好的匹配，一些分布在偏远山区的耕地少有人种、种不好、收益低。还有一些地势平坦的优质耕地种了果树、林木，出现了“山下园林地、山上耕地”的现象，导致农业生产空间土地资源的错配。通过耕地占补平衡，可优先将平原地区从耕地中流出的园地、林地、草地等其他农用地恢复为耕地，推动园林地“上山”、耕地“下山”，让农业用地布局更加符合自然规律，实现地尽其用。

还应注意到，由于以往着重于强调耕地后备资源作为耕地补充来源，导致有些地方为了完成耕地占补平衡任务，对日益枯竭的宜耕后备资源进行盲目开发，既不利于生态保护，也不便于长期稳定耕种，导致撂荒现象时有发生，甚至出现年复一年复垦、抛荒的情况。而耕地占补平衡主要通过宜耕林地、园地的耕地功能恢复实现了耕地补充，可以杜绝有损生态环境的耕地开发行为。

落实耕地占补平衡是一项系统工程，涉及村集体、农户利益，以及永久基本农田的布局优化，离不开相应政策的有力支持。各级党委和政府要承担起耕地保护主体责任，自然资源、农业农村、发展改革、财政、生态环境、水利、林草等部门要按职责分工加强协同配合。耕地整改恢复要实事求是，尊重规律，保护农民合法权益，适当留出过渡期，循序渐进推动。