“一国两制”的科学构想与国家理性

1949年新中国成立以后，毛泽东等第一代领导人针对港澳问题提出的“长期打算，充分利用”方针以及针对台湾问题提出的“一纲四目”政策架构，已具有“一国两制”的初步思想元素和制度雏形。邓小平在改革开放的新条件下创造性地提出了“一国两制”的科学概念及其具体的政策，成功解决了港澳和平回归与规范治理的难题，也对台湾问题的和平统一进程产生了重要的指导与示范作用。

“一国两制”概念的提出和具体制度化，是一个逐步发展的过程，其中1982年2月11日邓小平在会见美国华人协会主席李耀滋时首次将中央涉台政策尤其是叶剑英委员长的“叶九条”在法理上和政治上概括为“一个国家，两种制度”。这是“一国两制”概念史与政策史的一个历史里程碑。以此为正式起点，“一国两制”从政策构想到制度现实再到发展演化，迄今已有40年。我们重温“一国两制”的历史智慧和制度逻辑，特别是贯穿其中的国家理性，对于“一国两制”行稳致远及民族复兴的更好发展仍具有关键性的推进和保障意义。

香港维多利亚港

世界体系的智慧连接

“一国两制”是宪制问题，也是文化问题，更是世界体系问题。对中共第一代领导人而言，国家统一问题始终是与世界体系问题结合思考的。1949年新中国成立，近代各国列强强加之不平等条约及在华特权悉数归零。当时中央决定维持香港现状，作为新中国与西方进行外交和外贸的沟通窗口与平台。

这是具有世界体系思维的战略决策。落后就要挨打，但闭关锁国只能加速落后。新中国百废待兴，美西方对中国的封锁又在不断升级，中国迫切需要在西方体系上打开一个缺口，维持对外开放的最低限度通道，香港是绝佳的选项。1949年的世界体系，联合国框架初定但难以承担世界和平发展的重任，甚至常常被某些列强控制和把持，而美苏体系冷战愈演愈烈，全球性的“非殖民化”运动蓬勃发展。中国作为新生的社会主义国家，需要与世界市场之间寻求最佳利益和最佳平衡：其一，从安全角度来看，中国借助社会主义阵营的集体力量获得地缘安全保障和工业发展机遇；其二，从发展角度而言，资本主义世界掌握着先进生产力和经贸资源，社会主义中国的战略发展需要与资本主义世界打交道，甚至进行一定程度的学习和赶超；其三，从新中国独立自主的外交政策的长期利益来看，中国需要在美苏两大体系之间维持一定的独立性和自主空间；其四，维持港澳现状有助于以结构性缓解西方对新中国的严厉封锁。“长期打算，充分利用”因此成为港澳政策主轴，在毛泽东时代大体维持了港澳现状及其对新中国外交和外贸的战略用途。

第一代领导人还始终关注台湾问题的解决，其解决方案也逐步从武力解放转向和平统一。1950年代毛泽东曾提出和平统一的大致构想。1960年代，周恩来最终明确总结提出了对台政策的“一纲四目”，其基本政策思路和战略构想成为“一国两制”的前身。

1978年大陆实行改革开放，邓小平同样是在世界体系范畴内从国家最佳利益出发具体构想“一国两制”并加以实践的。改革开放时期的世界体系及其主题已有重要变迁：其一，中苏交恶，社会主义阵营矛盾丛生，中国的独立自主方针更加确定；其二，中美和解与建交，中国在美苏之间完成了外交路线与国家发展战略的结构定型；其三，“以经济建设为中心”，实现国家政治主题从阶级斗争向经济建设的转移；其四，战略上判断世界体系的主题为和平与发展，中国需要长期利用这一有利契机。改革开放的核心逻辑就是两句话：稳定压倒一切，发展才是硬道理。在这样的时代背景下，由第一代领导人确定的有关港澳台问题的基本方针得以延续和强化，并结出了“一国两制”的具体果实。如果没有中国共产党一以贯之的世界体系思维和国家发展思维，“一国两制”便无从孕育和诞生。

高度自治的国家理性

“一国两制”的政策源头是台湾问题的和平解决，但其具体适用涵盖了港澳，甚至港澳问题的优先解决又反过来丰富和发展了有关“一国两制”的战略智慧和政策构想。“一国两制”催生出了坚硬的国家理性内核：国家对地方的高度自治授权与地方对国家的持续有用性的理性结合。中央给授权、出政策，地方维持现状之利，促发展，最终推动整体国家的现代化。港澳如此，台湾亦然。这一制度过程既保障了港澳台回归后的繁荣稳定及国际地位稳固，又促进了国家的整体现代化，因而是一种符合国家主权秩序与发展理性的最佳方案。

高度自治被设定为这一特别宪制安排的突出特点：其一，回归后的高度自治与回归前的低度自治或民主乱象形成鲜明对比，凸显新制度的民主进步性和理性；其二，高度自治的首要功能是维持原有制度安排基本不变，以确保地方繁荣稳定和有利于国家整体发展；其三，高度自治不能用于对抗国家和从事颠覆性活动，不能追求完全自治，更不能危害国家安全；其四，高度自治在治理本质上需要体现“爱国者治理”，而不是完全无前提或无条件的放任治理。邓小平在1980年代提出的“爱国者治港”是对高度自治体制的原则限定和塑造。香港近年来的制度改革，根本逻辑就是“爱国者治港”的制度性补课。

邓小平关于“一国两制”的权威论述集中于《邓小平文选》第三卷，我们需要加以全面系统的阅读和理解，才能把握“一国两制”的法理完整性和初心规范。“一国两制”是一个完整的制度系统，对高度自治不能孤立起来进行任意解释和想象，而必须放置于中共第一代领导人的战略构想、邓小平的具体论述和制度实现以及后续一系列的重要发展的完整脉络中予以定位。高度自治是有限度的，有前提的，有条件的，港澳的高度自治以及未来台湾地区的自治，都必须在“一个中国”的主权秩序之下展开，也都必须在制度上保障国家主权、安全与发展利益。这一点贯穿于新中国成立以来数代领导人的战略思维与国家理性之中。其中，“爱国者治理”是高度自治的宪制前提和边界，是“一国两制”制度演变的最重要宪制原则。

以此衡量，香港2014年非法“占中”和2019年“修例风波”就是背叛“一国两制”、寻求本土自决和颠覆国家制度的极端政治运动，必须从法律上加以严厉惩治。无节制推动“港版颜色革命”的香港反对派势力将爱国与民主对立起来，鼓动香港完全自治或“港独”，并勾结外部势力严重危害国家安全，这些作为完全超出了“一国两制”制度安全的底线，当然不具有“高度自治”的合法性。2020年香港国安法和2021年新选举法，回溯“一国两制”初心，牢牢抓住“爱国者治港”根本原则，以制度组合拳的方式系统推动香港“一国两制”2.0版的建构。香港制度变革，对澳门制度完善和“一国两制”台湾方案都有直接的借鉴和示范意义。

融合发展的初心回归

“一国两制”是以世界体系眼光看待中国与世界的互动关系，以长期发展眼光看待中国内部多元秩序的整合进程。中国既要统一，又要现代化，更要融入全球化。但中国对世界体系的融入，绝不是放弃自我的简单而被动的适应，而是一个丰富的学习、参与和贡献的过程。中国的传统基础性文明博大精深，对世界文明做出过并将持续作出重要贡献，而中国也客观认识到西方文明及其全球化体系在生产力和制度要素上的进步性，以理性学习的立场确定与西方的交往规则。“一国两制”体现了这样的学习性质、过程和成效。

2021年是香港“一国两制”演变的关键年份，香港民主在国家主导下实现了制度性重构，新选制以“爱国者治港”为根本原则在香港落地，并与选民基础和社会纵深面进行了深切地沟通互动。香港特区政府在2021年施政报告中首次以超出特区范畴的思维规划香港未来，提出了香港“一国两制”历史上具有重要里程碑意义的“北部都会区”战略。这不是简单的经济地理规划或技术性的民主保障规划，而是融合发展的战略规划，是与粤港澳大湾区战略的相向而行。这表明，香港社会精神与人心取向正在经历从本土迷思向融合发展的积极转变。

融合发展在“一国两制”初心规范中具有关键性地位。邓小平讲过，香港“一国两制”五十年不变，五十年之后也不用变。但是怎么实现五十年之后不用变呢？就是融合发展：一方面，国家在经济和制度上充分现代化；另一方面，香港与内地充分融合发展。这些发展运动的最终结果将呈现为香港与国家的紧密结合以及深度信任。五十年之后的国家早已不同于香港回归之初，而是建成为社会主义现代化强国，实现了民族复兴基本目标，并成长为世界和平与发展事业的最大贡献力量。到那时，“两制”的制度和价值观差异将控制在越来越小的范围之内，中国将与其他国家和文明一起打造一个真正多边主义与和谐共生的“人类命运共同体”，一个没有霸权、贫困、歧视和不平等的新世界。可以设想，那时的“一国两制”将更加有机统一并对人类文明作出独到贡献，实现邓小平在1990年香港基本法制定时所宣称的“历史意义”和“国际意义”。

融合发展，既是香港“人心回归”的决定性历史进程，也是国家整体现代化的战略杠杆，更是“一国两制”下半场丰富发展的生机所在。我们期待“一国两制”在港澳与未来台湾地区的良政善治与创新发展过程中继续释放其作为科学构想和国家理性的强大规范性功能，为民族复兴与人类命运共同体的建构交出令人耳目一新的时代答卷。

田飞龙 北京航空航天大学法学院副教授，全国港澳研究会理事