陈建伟 对外经济贸易大学国家对外开放研究院教授

近日，国务院发布《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》（以下简称《意见》），这是国内首部有关“银发经济”的政策文件。该文件旨在利用经济政策工具积极应对人口老龄化问题带来的挑战，标志着中国的银发经济站在新的历史起点、迎来新的发展机遇。

发展银发经济和应对人口老龄化问题是中国的一项长期国家战略。国际上通常将50岁以上人口视为银发经济的消费群体。欧盟估计其银发经济消费规模年增长5%以上，到2025年将达到5.7万亿欧元的规模，由此产生欧盟31.5%的GDP以及37.8%的就业。如果参照国际标准来估算，中国的银发经济潜在规模无比巨大，开发银发经济潜力将创造巨大的就业和提供广阔的企业发展赛道。

中国具有庞大的银发经济潜在规模。根据《2022年度国家老龄事业发展公报》，全国60周岁及以上老年人口2.8亿，占总人口的19.8%；65岁及以上老年人口2.0978亿人，占总人口的14.9%。中国老年人口规模与巴西（2.17亿）、印度尼西亚（2.78亿）等全球人口规模排名前十的国家相当，已经进入深度老龄化阶段，老年人口规模与占比均居世界前列，由此形成的银发经济潜在规模十分巨大。

由于老年人口的可行劳动时间会逐年下降，而对养老和健康的需求却逐渐上升，发展银发经济势在必行。随着老年人口逐渐进入退休年龄而退出劳动力市场，老年人口的经济活动同时转向消费为主。从老年人的消费需求性质看，对健康医疗照看服务的需求规模将大幅度上升；从需求结构看，对康复护理、日常照料等方向的扩展性需求越来越高。而且，高龄化将增加认知障碍等特殊因素，对养老服务提出了更高的个性化需求。

《意见》确立了市场可以参与养老服务供给的原则，有利于更好地协调政府和市场在相关领域的角色定位。“老吾老，以及人之老”，从这个意义上说，老年服务具有一定的普惠性质。但是，每个人的具体需求类型和层次有所区别，因此，由市场机制来供给一些多样性服务必不可少。利用市场机制，可以充分激发民间资源潜力，形成完整的产业链和多元业态，还可以更好地根据客户需求做到产品和服务个性化，实现更高效的服务供给。

需要强调的是，发展银发经济要利用市场机制，并不意味着完全依赖市场，因为部分老年人养老需求可能无法通过市场来满足，或者说市场化机制无法兼顾养老服务的公平。而且市场化利润驱动可能导致部分服务质量难以控制，并可能忽略部分老年人的合法权益保障等问题。因此，政府对市场的补充和监督作用不可或缺。

政府可以通过将基本养老服务纳入基本公共服务保障体系，补齐市场机制无法覆盖的“保障性”养老需求。政府可以设计更全面公平的养老政策体系覆盖所有老年人，利用集体资源力量来推动长效机制建设。因此，《意见》也强调了要推动有效市场和有为政府更好结合，促进事业产业协同。

在政策加持下，加快银发经济规模化、标准化、集群化、品牌化发展，成为未来一段时期内落实国家老龄化战略的重要工作任务。因此，要做好以下几方面工作：

一是要加快引导银发经济主体聚集区、产业资源链接平台建设，迅速形成银发经济规模效应。政府要明确银发经济核心集聚区建设目标和社区布局规划，优先支持老龄化程度较深的城市发展银发产业园。进一步完善银发产业园扶持政策，通过税费减免等优惠措施吸引银发经济领军企业和信誉度高的服务机构入驻，如医疗机构、养老院、助老服务等企业。在集聚区内构建银发产业资源交易服务平台，实现需求对接。

二是要加强银发经济标准化建设与带动经营主体品牌化，不断推动银发经济高质量发展。着力发布针对银发经济关键领域和产品的国家标准，如助餐标准、养老机构级别标准等。支持重点产业联盟组织制定行业标准，建立银发经济标准认证体系并大力推动实施。设立标准化产品订购指导目录，对标准化企业提供政策优惠，如优先采购、贷款优惠等，由此培育一批银发标准示范企业和品牌，形成示范效应和发挥带动作用。

三是要完善银发经济监管体系，结合法律追责与行业自律，提升监管水平，保障高质量发展。随着银发经济市场规模持续增长，需要加强监管防范各类虚假宣传、侵权与不正当竞争行为。而且部分服务涉及老年人生命健康，须加强安全性和质量控制。因此，要建立银发经济全程监管体系，建立长效监测机制。要依法查处侵权、虚假宣传和不合格行为。要引导行业自律，参与协同监管。加强信息公开与消费者投诉渠道建设，不断完善银发经济高质量发展的政策环境。

编审：高霈宁 蒋新宇 张艳玲