李昌林 西南政法大学人权研究院教授

1月23日，国务院新闻办公室发布《中国的反恐怖主义法律制度体系与实践》白皮书。白皮书强调，多年来，通过建立健全法律制度、严格规范公正文明执法、全面落实公正司法、切实加强人权保障等法治实践，中国逐步探索出符合本国实际的反恐怖主义法治道路，有力维护了国家安全、公共安全和人民生命财产安全，为全球和地区安全稳定作出贡献。

中国法律根据恐怖活动的社会危害性大小，将其区分为违法行为和犯罪行为。与此相适应，办理恐怖活动违法案件适用行政案件办理程序，办理恐怖活动犯罪案件适用刑事案件办理程序。

恐怖活动违法行为是指危害性较小，应受拘留、罚款之类行政处罚的行为。恐怖活动违法案件由公安机关调查，并对有恐怖活动违法行为的组织和个人予以行政处罚。中国反恐怖主义法对公安机关调查恐怖活动案件的程序，尤其是调查中可以采取的行政强制措施、行使条件和恐怖活动违法行为应受到的行政处罚进行规定。

公安机关办理恐怖活动违法案件，除了遵守反恐怖主义法的规定外，还应当遵守行政强制法、行政复议法、行政诉讼法等法律以及公安机关办理行政案件程序规定等不明规章的规定。

公安机关采取行政强制措施，必须严格按照法定的权限、范围、条件和程序进行。公安机关执法人员在采取行政强制措施前，应当向公安机关负责人报告并经其批准。行政强制措施由两名以上执法人员实施。执法人员在实施行政强制措施时，应出示执法身份证件，通知当事人到场，当场告知当事人采取行政强制措施的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径，听取当事人的陈述和申辩。

公民、法人或者其他组织对公安机关实施行政强制，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因公安机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。

公安机关经过调查，认为涉案单位或人员的行为构成恐怖活动违法行为，在作出行政处罚决定前，应当告知违法嫌疑人拟作出行政处罚决定的事实、理由及依据，并告知违法嫌疑人依法享有陈述权和申辩权。单位违法的，应当告知其法定代表人、主要负责人或者其授权的人员。公安机关拟决定处以较大数额罚款的，应当告知违法嫌疑人有要求举行听证的权利。听证由公安机关法制部门组织实施。本案调查人员不得担任听证主持人、听证员或者记录员。听证人员应当就行政案件的事实、证据、程序、适用法律等方面全面听取当事人陈述和申辩。当事人在听证过程中，享有申请回避，委托一至二人代理参加听证，进行陈诉、申辩和质证，核对、补正听证笔录等权利。

行政处罚应在复核、审批后作出决定。符合复核条件的，由法制员或者办案部门指定的人员、办案部门负责人、法制部门的人员复核。决定行政拘留的，由县级以上公安机关或者出入境边防检查机关决定。受行政处罚的单位或个人不服行政处罚决定的，有权依法申请行政复议或提起行政诉讼。

恐怖活动犯罪行为是指社会危害性较大，应受刑罚处罚的行为。办理恐怖活动犯罪案件，适用刑事诉讼法规定的诉讼程序。根据刑事诉讼法的规定，恐怖活动犯罪案件由公安机关立案侦查，人民检察院审查批准逮捕、审查起诉，人民法院审判。公安机关、人民检察院、人民法院办理恐怖活动犯罪案件，应当严格遵守法定程序，尊重和保障人权，准确、及时地查明犯罪事实，正确应用法律，惩罚犯罪分子，保障无罪的人不受刑事追究。

公安机关认为有犯罪事实，需要追究刑事责任时，应当按照管辖范围，及时立案侦查。在侦查过程中，公安机关应当依法客观全面地收集对犯罪嫌疑人不利、有利的各种证据。在认为需要对犯罪嫌疑人采取逮捕措施时，应当提请人民检察院审查批准；认为犯罪嫌疑人的犯罪清楚，证据确实充分，依法应当追究其刑事责任的，应当移送人民检察院审查起诉。

人民检察院经过审查，只有在犯罪事实清楚，证据确实、充分，依法应当追究犯罪嫌疑人刑事责任时，才可以提起公诉。对于犯罪嫌疑人没有犯罪事实，或者依法不应当追究其刑事责任时，人民检察院应当作出不起诉决定。对于证据不足，且经补充侦查仍然达不到起诉条件的，人民检察院也不能提起公诉，而是作出不起诉决定。对于虽然符合起诉条件，但犯罪情节轻微，依照刑法不需要判处刑罚或者可以免除处罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。对人民检察院提起公诉的案件，人民法院只有在案件事实清楚、证据确实充分、依法应当追究被告人刑事责任时，才可以认定被告人有罪，并依法作出判处刑罚或免予刑事处罚、宣告缓刑的判决。

在刑事诉讼中，自侦查机关对犯罪嫌疑人第一次讯问或者采取强制措施之日起，犯罪嫌疑人就有权委托辩护人。如果犯罪嫌疑人、被告人因经济困难或者其他原因没有委托辩护人的，本人及其近亲属可以向法律援助机构提出申请。对符合法律援助条件的，法律援助机构应当指派律师为其提供辩护。犯罪嫌疑人、被告人是盲、聋、哑人，或者是尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人，没有委托辩护人的，人民法院、人民检察院和公安机关应当通知法律援助机构指派律师，为其提供辩护。犯罪嫌疑人、被告人可能被判处无期徒刑、死刑，没有委托辩护人的，人民法院、人民检察院和公安机关应当通知法律援助机构指派律师，为其提供辩护。

在刑事诉讼中，辩护律师的阅卷权、调查取证权、会见权、通信权、提出意见权等权利受法律保护。犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼中还享有申请回避权、申请复议权、提出上诉权、申诉权等诸多诉讼权利。

由此可见，无论是恐怖活动违法案件的办理程序，还是恐怖活动犯罪案件的办理程序，都是按照正当程序的标准来构建的。虽然二者在具体程序设置、职权配置、权利保障程度上有所区别，但是，它们都贯彻了尊重和保障人权的要求。只有认识到中国法律对恐怖活动在实体上区分违法与犯罪，在程序上设置了行政案件办理程序和刑事案件办理程序，才能够准确观察中国办理恐怖活动案件的程序是否符合正当程序的要求。

编审：蒋新宇 高霈宁 张艳玲