吕蕴谋 中国现代国际关系研究院欧洲安全项目负责人

近日，除与奥地利、瑞士、捷克和波兰实行现有边境管制措施外，德国开始与法国、卢森堡、荷兰、比利时和丹麦一样实行边境管控措施，这意味着德国已在其所有边境口岸恢复管控，新措施最初将持续六个月。

作为《关于逐步取消共同边界检查》（又称《申根协定》）的原始签署国和位处欧陆“心脏地带”的国家，德国此举不仅意味着自身在移民问题上的立场发生重大变化，还将对欧盟的“申根时代”带来重大冲击。

欧洲的“申根时代”

《申根协定》是一项旨在取消成员国边境限制措施、实现人员自由流动的协定。1985年6月，由欧共体中的德、法、荷、比、卢五国在卢森堡边境小镇申根（Schengen）签订。协定规定，成员国对短期逗留者颁发统一格式的签证（即“申根签证”），申请人一旦获得某一国家的签证，便可在有效期和停留期内在所有申根区自由旅行。

《申根协定》签署后，申根区的范围不断扩大，成员国间的合作也日益密切。申根区逐渐废除了内部边境管制，实施了共同签证政策，并加强了警务和司法方面的合作。1996年，两个非欧盟成员国的欧洲国家挪威和冰岛也与申根区签署了联系协议，成为了申根区的一部分。2023年1月1日，申根区迎来第八次扩容，克罗地亚成为申根区第27个成员国。

但申根区的发展也并非顺风顺水。根据《申根协定》，成员国可以对公共政策或内部安全构成威胁为由进行边境检查，但需通知欧盟委员会。因此，近年来，部分成员国时有恢复边境措施的行为。新冠肺炎疫情期间，几乎所有中欧国家出于疫情防控考虑都进行了不同程度的边境管控措施。乌克兰危机和巴以冲突则进一步加大了欧洲各国在移民管控上的压力。当前，法国、意大利、匈牙利、斯洛文尼亚、波兰、斯洛伐克、奥地利等国，均有不同程度地采取边境管控措施。

内外因素叠加

德国本次全面恢复边境管控是内外因素叠加的结果。

首要是为了打击非法难民。数据显示，2023年，德国在边境逮捕的非法移民高达12.7万人，屡有发生的移民伤人案件更增加了德国的公共安全压力。8月23日，德国西部城市索林根发生叙利亚男子持刀伤人事件，德国总理朔尓茨就此表示将强化对非法移民的管控。德国内政部长也在宣布措施时公开表示，此举旨在“保护德国公民免受伊斯兰恐怖主义以及严重跨境犯罪的危害”，德国正在“通过具体行动加强内部安全”，并继续“对非法移民采取强硬立场”。

德国政局的变化也促成了措施的出台。调查显示，安全问题是当前德国选民最关心的问题。而一直以来，朔尓茨领导的德国政府却因“在移民管控问题上做得不够”而饱受批评。与之相比，持有反移民和反伊斯兰立场的极右翼政党德国选择党，则在近年来持续“攻城略地”，获得较大发展。在德国图林根州和萨克森州9月1日举行的地区选举中，选择党成为支持率数一数二的政党，而执政的社民党却惨不忍睹。当前，德国地方选举还在进行，2025年还将举行大选。因此，朔尓茨政府此时加强边境管控，也是在回应选民关切，释放政府“正在采取行动”的积极信号。法国欧盟法律与政策专家阿莱曼诺也表示，德政府的措施“更多出于政治而非战略考虑”。

在应对非法移民问题上，欧盟的不团结也是德国等成员国选择“单干”的重要原因。处于非法移民“入境前线”的意大利、希腊等国一直在抱怨欧盟“支持不够”，其他成员国“未分担压力”。虽然2024年5月，欧盟在激烈博弈后最终批准了改革移民和庇护政策的法案，但该法案尚未生效，也未使主要承担移民压力的国家完全满意。

近年来，欧洲政治生态的“右转”倾向，也构成了这一举措的大背景。包括意大利在内的多国均迎来“史上最右政府”，越来越多的欧洲国家都开始采取严格的边境与移民立场。曾被冠以“极右翼”帽子的意大利总理梅洛尼近期宣布，她领导的政府已成功将赴意非法移民减少了60％。与此相比，德国的移民政策仍相对宽松。因此，德国边境政策转向强硬不仅是内因使然，也是欧洲政治大环境下的形势所迫。

影响和前景

默克尔时代的德国曾一度是欧洲边境开放和接受移民的“领头羊”。而本次德国政策转变，不仅标志着自身边境与移民政策的“时代转折”，对于欧洲而言，更会产生较大影响。

一是申根区发展“岌岌可危”。据统计，自2006年以来，申根国家共发出441份管制措施的通知，法国更是因恐袭原因保留了永久控制所有陆地边境的权力。目前，除德国外，也有八个申根成员国进行边境检查，且这些措施一再延长。而冷战后的德国不仅是欧洲的“经济心脏”，更是欧陆的“地理中枢”，其实行严格的管控政策对于整个欧洲的自由流动影响巨大。法国专家阿莱曼诺表示，鉴于德国的经济和地理条件，其措施不仅针对邻国，更是针对“所有欧盟国家”。德国的做法还可能会形成示范效应，促动更多国家采取边境管控措施。希腊总理米佐塔基斯更是直言，德政府正在“单方面废除申根”。欧媒甚至发出感叹，“欧洲的申根时代正在走向终结”。

二是影响欧洲市场运行。德国媒体报道称，约有24万人从邻国通勤到德国工作，德国举措可能会使边境交通陷入瘫痪，对自身经济产生负面影响。法国媒体《欧洲新闻网》也报道称，德国的措施将覆盖10月、圣诞节和新年的旅行高峰期，对旅行和交通造成阻碍。同时，新规对运输企业造成的影响也显而易见。这些都会阻碍欧洲市场的正常运行。

三是挑战欧盟权威。根据欧盟规定，只有在公共政策和内部安全面临严重威胁时，成员国才可暂时恢复边境管制，且这必须作为“最后的手段”，措施应“合理且适度”。但是，界定“公共政策和内部安全面临严重威胁”的权限保留在成员国手中。从过去成员国实行边境管控的例子看，欧委会也不会轻易将一国政府“告上法庭”。目前，德国新规是否符合欧盟法律存在一定争议，有部分欧盟法专家表示，德国措施“既不合理、也不适度”。但无疑，德国“自扫门前雪”的行为，极大地挑战了欧盟的权威，甚至可能让欧盟2026年才生效的移民和庇护新规沦为一纸空谈。

四是破坏欧盟内部团结，阻碍欧盟对移民问题的共同应对。当前，德国的做法已引起欧洲国家的强烈反对。波兰总理图斯克表示，德国的举措对波兰而言“不可接受”，波兰已召集所有受影响国家进行“紧急谈判”。希腊和奥地利也表示，他们不会接受被德国拒绝的移民。但也有些国家对此表示支持，匈牙利政府发言人调侃道：“很有趣，那些曾经反对我们做法的人现在加入了我们”。

目前看，德国实施严格边境措施也将面临不少障碍。其中之一是德国自身的管理能力不足。德国警察工会表示，为实施新规，德国警方需要新增5000名警员来执行任务，基础设施成本也会大幅增加。德国措施的实行效果也存疑。据德国媒体分析，当前德国实行的边检措施通常只会“抓到小鱼”，真正对德国内部安全构成威胁的“大鱼”通常有组织、有经验，“会找到越境的办法”。

编审：唐华 蒋新宇 张艳玲