鲁东红 中国人民大学重阳金融研究院副研究员

继国庆假期前中央与有关部门推出系列重磅政策之后，10月8日，国家发展改革委召开关于“系统落实一揽子增量政策，扎实推动经济向上结构向优、发展态势持续向好”的发布会，意在传递政策延续性和提振市场信心。面对复杂的经济形势，如何让政策预期转化为实际效果，仍是当前经济治理的关键挑战。

此次增量政策的亮点之一是，明年继续发行超长期特别国债，加力支持“两重”建设（国家重大战略实施和重点领域安全能力建设）；本月底将提前下达明年1000亿元中央预算内投资计划和1000亿元的“两重”建设项目清单。这些资金将重点用于城市燃气、排水等地下管网和城镇老旧小区改造等城市更新项目，补齐基础设施短板，有效托底经济。同时，这一安排不仅是对明年投资计划的提前布局，更是对市场释放出政策延续性的信号。通过超长期国债支持重大项目建设，不仅可以提供长期资金支持，避免短期经济波动影响项目进度，还可增强整体经济的稳定性和抗风险能力。

值得注意的是，在2024年中国发行的1万亿元超长期特别国债中，已有7000亿元用于“两重”建设，且资金已全部下达到相关项目，目前，项目开工率达到50%，体现了中央政策执行的力度。为确保这类长期资金真正发挥效用，需加强项目选择和资金监管，确保资金投向高效益领域。

对于地方政府专项债，国家发展改革委督促有关地方到10月底完成今年剩余约2900亿元专项债额度的发行工作。数据显示，9月，地方新增专项债发行规模约为1.03万亿元，占全年3.9万亿元额度的26%。这一波集中发行在一定程度上弥补了前期发行进度滞后的情况。

事实上，由于去年四季度新增的1万亿元国债资金基本在今年上半年使用，部分挤压了今年专项债的发行空间，使得整体进度偏慢。前8个月，全国新增专项债的累计发行进度仅为65.9%，显著低于往年同期水平。

造成专项债发行进度滞后的原因主要包括三方面：首先是地方政府在债务约束下谨慎操作；其次是优质项目储备不足，影响专项债资金的实际使用；最后是审批流程的相对滞后。这些因素导致专项债资金无法迅速转化为实际投资，影响了资金的使用效率。不过，随着9月新增专项债的集中发行，前9个月累计发行量已达约3.6万亿元，整体发行进度提升至92%。

这一加速与当前国内经济形势密切相关。自今年第三季度以来，房地产市场仍处于调整阶段，国内消费需求恢复乏力，外部不确定性因素依然存在。为实现全年5%的经济增长目标，需进一步加大稳增长政策力度，确保资金及时到位并转化为实际投资。专项债的加速发行，是稳定地方基建投资、支撑经济增长的重要手段。

为提高专项债使用效率，国家发展改革委在发布会上提出，要抓紧研究，合理扩大地方政府专项债支持范围，适当扩大用作资本金的领域、规模和比例。

近年来，地方专项债用于项目资本金的比例稳步上升，从2022年的不到7%提升至2024年的超过10%，但距离25%的政策上限仍有较大提升空间。要进一步提高专项债用作项目资本金的比例，可以考虑通过制度设计合理分配地方政府的风险承担比例，从而增强项目的风险可评估性与可预测性。

首先，加大中央财政的支持力度，完善风险缓释机制。中央财政可通过设立专项转移支付或提供一定比例的担保资金，分担地方政府在专项债用作资本金项目中的部分风险，减轻其偿债负担。

其次，健全项目收益评估体系并推动市场化运作。进一步强化地方政府与社会资本的合作，实施新的政府和社会资本合作（PPP）机制，吸引更多民间资本参与新型基础设施建设。通过制定统一的项目收益评估标准，确保专项债资金优先投向预期收益高、效益优良的项目，避免非理性投资和资源浪费。

最后，提高地方政府债务管理能力与信息透明度，制定合理的专项债使用计划与中长期偿债方案。

总体而言，本轮增量发债政策的推出，是在复杂内外环境下对中国经济进行的前瞻性调整。中央政府通过扩大发债规模、优化资金配置和提升债务管理能力，力求在稳增长、控风险和促结构之间找到平衡，为中国经济在中长期的稳定发展提供坚实保障。未来，政策效果的真正显现，仍有赖于地方政府的执行力以及各项配套政策的跟进。在一系列财政政策的支撑下，中国经济定能迎来稳健复苏。

编审：高霈宁 蒋新宇 张艳玲