国新办就中共中央关于推进农村改革开放有关情况举行发布会 _网上直播

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国新办就中共中央关于推进农村改革开放有关情况举行发布会

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国新办定于2008年10月22日（星期三）下午3时举行新闻背景吹风会，请中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文介绍中共中央关于推进农村改革开放有关情况，并回答记者提问。中国网现场直播，敬请关注！

文字内容：

鲁广锦:

各位记者朋友，下午好，欢迎大家出席今天的吹风会。中共中央《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，受到大家的广泛关注。今天，国务院新闻办公室特地请来了中央财经领导小组办公室副主任、中央农村工作领导小组办公室主任陈锡文先生介绍有关情况，做新闻吹风。现在我们先请陈锡文先生介绍有关情况。

2008-10-22 15:00:49
陈锡文:

大家下午好，很感谢在座的媒体朋友参加这个会。中共中央第十七届三中全会于10月9日~12日举行，经授权，新华社已19日公布《决定》的内容，《决定》也已经在国内各家媒体上全文发表了，在座的媒体朋友对这个《决定》已经有了相当的了解。特别是昨天，各大媒体又发表了《新形势下推进农村改革发展的行动纲领》，介绍了《决定》是怎么样产生的。在座的各位朋友可能已经对这个《决定》形成的过程、主要的内容有了一定的了解，所以我在这里做一个简单的介绍。

首先为什么中央决定在今年的三中全会确定研究推进农村改革发展的问题，据我了解，主要是三个原因：

一是今年是实行改革开放的三十周年。中国的改革开放是从农村首先开始的，三十年来，中国农村的改革开放已经取得了非常大的成就，有很多好的经验需要总结，为继续推进农村改革和发展提供指导，也为整个全局改革发展提供动力。

二是三十年来改革发展虽然取得了很大的进步，但仍面临很多问题。有一类问题是属于长期积累下来的，比如说由于中国作为一个发展中国家，处在城乡二元经济结构的状态还没有改变，很多体制都是在这样的基础上来设计的，这些问题至今还困扰着农村进一步发展。这是老的问题。

2008-10-22 15:05:44
陈锡文:

新的问题也有不少，最近这些年来，大家也看到，农民流动就业规模不断扩大。据统计据和农业部统计结果，中国的农村，如果按劳动人口统计，进入劳动年龄的人大约5亿人，现在2.26亿的农民不从事农业，有1.3亿农民离开了家乡，离开了他承包的这块土地，到别的乡镇，到别的地方去打工就业。这种变化对农村社会结构和管理带来了新的情况，很多青壮年劳动力都出去了，留在农村的主要是老年人和妇女，对农业生产和管理都带来了新的问题。同时，就农产品供求来看，最近也发生了一些变化，尽管我们高度重视农业，但是由于工业化、城镇化的推进，耕地的减少在一定程度上也不可避免，淡水资源也日趋紧张，所以人口资源环境的压力应该说越来越大，要保证人口增加，满足人们的农产品消费的压力越来越大。同时，去年下半年到今年上半年发生的国际粮食价格上涨，有人甚至说是全球闹“粮荒”，虽然中国没有受太大的影响，因为我们的谷物生产自己是基本能够平衡的，但是有一些产品还是要通过国际市场来调节余缺，比如说大豆、植物油、棉花等等，国际市场的变化也对国内的农产品市场形成了一些新的影响，至少通过国际市场调剂余缺带来了一些新的问题。这是第二个考虑，为什么三中全会要研究推进农村改革发展，就是要着力想办法解决这些问题。

2008-10-22 15:09:11
陈锡文:

第三个原因，大家知道，中国现在正处在全面建设小康社会的阶段，进入二十一世纪，我们基本上实现了总体上小康的目标，因此2002年中国共产党第十六次代表大会就提出了到2020年中国要实现全面建设小康社会的目标。现在距离2020年还有12年，中国在各个方面的发展进程中，大家都感觉到，农村的困难是最大的。因此到底能不能到2020年如期实现全面建设小康社会这个目标，关键就看农村的发展。胡锦涛总书记在2003年年初就指出过，全面建设小康社会最艰巨最繁重的任务在农村。所以，在距离全面建设小康社会实现的目标还有12年的时候召开这个全会，来研究全面推进农村改革发展，也是为了在实现全面实现小康的进程中，农村不成为拖后腿，能够最终和全国人民一起实现小康的目标。因此，开会的目的主要是这样三个问题，一是总结成就和经验；二是面对当前存在的困难和挑战，寻求破解的办法；三是加快农村的改革和发展，保证全国能够如期实现全面小康，这就是开会的目的。

2008-10-22 15:10:48
陈锡文:

这个文件是从整个经济社会发展的全局来考虑这些问题的，今后12年内指导中国农村改革发展的一个具有纲领性的文件，涉及到农业农村改革的方方面面。《决定》的内容，大家都已经看到了，分六个部分，有一个引言，有一个结尾。从内容的结构来讲，这六部分实际上可以分为三个层次，或者叫三个板块。第一个层次就是第一、第二部分，主要是回顾总结农村改革发展已经取得的成就，进一步分析在当前形势下推进农村改革不仅对农村自身而且对全局有什么重大的意义。在这个基础上，就提出了今后农村进一步改革发展的指导思想、目标任务和必须遵循的原则，我们把这部分叫做总论，希望中国从事农业农村工作的同志，从事各个方面的部门，读了这个文件的总论之后能够明确为什么中央提出在新形势下推进农村改革发展，以及推进农村改革发展的目标和任务是什么，怎么样把握一些重大的原则，顺利地推进。

2008-10-22 15:11:06
陈锡文:

第二个板块是《决定》稿中的第三、第四、第五部分，这三部分我们叫做部署了今后12年农村改革发展的主要任务，里面分三部分：

第一一部分是在进一步改革创新的基础上加强农村的制度建设。因为有了三十年的改革，应该说在体制上我们有了很多的创新。要适应当前的新情况，把一些改革创新中提炼出来的被实践证明是好的办法，要建立成稳定的制度。文件提到了六个方面的制度建设，我想大家都看到了，这中间的第二部分内容是加快农业自身的发展，提出要建设现代农业，提高农业的综合生产能力。中国的农业经过三十年的改革发展，应该说成就还是很明显的，比如说粮食的产量，从总产量来看，去年我们的粮食总产量达到了10300亿斤，1978年是6095亿斤，总产量增长了64%，亩产提高了88%。但是从目前的实际需求来看，需求还在增长，因此农业还要继续发展。第三部分是强调要加快推进农村的公共事业的发展。为促进农村经济社会能够全面进步，从农村文化、教育、卫生、社会保障、基础设施和环境、扶贫、防灾减灾能力、社会管理等方面提出了加快农村公共事业发展的新要求。这三块就构成了第二个层次的内容。

2008-10-22 15:12:45
陈锡文:

第三个板块是《决定》里特别强调从中国的国情出发，要想推进农村改革发展，农村的工作一定要置于党的坚强领导之下。所以从怎么样完善党领导农业农村工作的体制机制，到怎么样加强农村的基层组织、基层干部队伍、党员队伍的建设，到加强农村的党风廉政建设，这几个方面都做了全面的部署。我先介绍这些，下面大家如果有什么问题，我愿意回答。

2008-10-22 15:13:45
全球广播新闻记者:

我有两个问题。第一，我看了一下您给我们提供的新的有关土地使用权改革的条例，里面谈到了农民可以转让和租赁土地使用权，但是没有提到可以出售土地使用权，为什么在中国不允许出售土地使用权？第二，中国政府现在特别强调要扩大内需，我想了解，这样一个新的《决定》的出台对扩大内需能够提供哪些帮助？您能不能给我们提供一个大概的数字，全中国土地所有权的总价值大概是多少，盘活了这些资产之后，究竟能够对扩大内需产生什么样的积极影响？

2008-10-22 15:15:33
陈锡文:

土地问题是这次全会召开前后很多研究机构和新闻媒体高度关注的一个焦点，我在会议召开前和会议中间也通过网络和媒体了解到了一些情况。

从我自己的感受，一是大家都对农村的土地问题都高度关注，二是对农村土地制度的进一步改革的看法有很大的区别。这是现在的状况。您刚才讲到为什么在中国农村不允许买卖土地的使用权，其实在整个中国都没有土地私有制，从这个意义上讲，也都没有土地的买卖，城里也没有土地的买卖。在城市里，通过土地市场，通过招牌挂的形式获得的也是土地使用权，土地使用权是有年限的，从工业用地、商业用地到住宅用地，都是如此。

刚才讲到，城市土地在转让或者交易的是它的使用权而不是所有权。农村的土地，法律规定是属于农民集体所有的，这个集体就是一个一个村庄，一个一个村民小组，这样一个集体单位所有的，在村子里所有的农民共有的土地所有权。农民所获得的土地承包经营权，实际上是它在这个集体组织内部所建立的一种土地承包关系。从这个意义上看，只有本集体经济组织的成员才有资格承包本集体经济组织的土地。考虑到农民的实际状况，比如说年轻的出去了，家里的老人没有能力再种土地，或者有农民出去打工了，不愿意再种土地。针对这种实际状况，国家的法律和中央政府的政策很早就明确规定，土地承包经营权是可以流转的。之所以把它叫做流转，就是因为这个概念覆盖了农村土地使用权变化的好多种情况，从法律的角度来讲，它覆盖了四种情况，一种叫做转包，就是我承包的土地，承包土地是要尽一定义务的，因为改革初期的时候还有农业税，还有村子里收取一些提留，我自己不包了，我把土地让人家去种，谁接收我的土地谁承担我的义务，这种情况叫做转包。第二种形式叫做出租，我自己不种土地了，租给人家种，但是这块土地上应该承担的义务继续由我来承担，谁租我的地给我付土地的租金，这种形式叫出租。第三种形式叫做置换，如果同一个村的农民在承包的时候地块是分散在村里的各个方面，如果我的土地和你的土地换一下，如果土地的肥瘦程度有什么不同，他们之间可能会商量一个折算的系数，把地块换过来，这也是一种流转。第四种形式叫做转让，就是我不准备承包村里的土地了，我可能搬到城里了，或者我自己办了一个乡村企业就不种地了，就把承包土地连权利带义务都可以转给别人。

2008-10-22 15:20:32
陈锡文:

关于土地流转的这四种形式，在改革初期就已经被政策许可了，允许农民流转土地承包经营权在1984年中共中央1号文件中就已经明确了。在2002年通过的2003年3月1日开始实行的《中华人民共和国农村土地承包法》中，对这四种形式都做了明确的规定，允许农民流转土地。但是这些政策和法律都明确规定，农民流转自己的土地承包经营权必须是在平等的基础上通过协商，依法、自愿、有偿地进行。法律尤其规定它是有偿的，有偿的实际上就是一种交易，我理解土地承包权的流转，实际上就是农民的土地承包权是通过市场在交易，你理解的是不是买卖，可以进一步探讨，但是我们为了把多种多样的形式概括起来，把它称作土地承包权的流转。农民获得自己土地承包权之后，可以选择自己耕种，也可以选择让给人家耕种，让给人家耕种中，他是可以收取费用的，就是这样的一种情况。

这次三中全会的《决定》，对于土地流转的法律政策重新予以了明确，但允许流转的事已经二十年了，并不是现在才开始允许流转。这次《决定》中特别明确了三点，土地的流转必须遵循三个基本的要求，一是不能改变土地的集体所有权，二不能改变农业土地的用途，三是不能损害承包农户的权益。

我也注意到，在9月30日胡锦涛总书记到安徽省凤阳县小岗村视察后，讲了一段话，其中涉及到土地承包经营权流转，我看到几个媒体的报道，好像有一些误解，好像胡总书记去了之后才宣布可以流转，实际上并不是这样，二十年来一直允许流转。但是中国的实际情况，农民大多数都是一个家庭只有半公顷左右的土地，所以流转的规模现在还不是太多，农业部门统计，全国大概有5%的土地承包经营权是在流转的。

您刚才提到的问题，我注意到前一段时间舆论上有一些误解，所以我多讲了几句，如果要进一步了解，我带来了《中华人民共和国农村土地承包法》，里面第二章第四节讲得非常完整，关于土地承包经营权怎么样流转，有12条法律规定，讲得很清楚。

2008-10-22 15:22:36
陈锡文:

关于第二个问题，坦率地说比较难回答，因为刚才讲到，中国到目前为止没有土地所有权的买卖，所以土地如果不进入市场，很难形成自己的价格。如果要计算的话，很重要的是要判断它的用途，不同用途的土地，价格差别是非常大的。

关于全国土地的价值，我知道有一部分专家根据自己的经验做过一些分析，但是政府有关部门从来没有做过这种估价。所以首先必须决定了全国土地的用途，才能估计出它的价格来。中国正处于推进工业化、城镇化的过程中，土地的用途应该说并不是都完全确定了，所以我个人觉得这个估价是很难的。这个问题在大概各国都差不多，我去美国做过调查，在西雅图，如果是农田，每英亩5000美元就很高了，如果规划作为建设用地，每英亩可以超过20万美元。在北京也是一样，北京城中心房屋拆迁最贵的补偿价格，每平方米要超过8万块钱，一亩地可以在5000万元以上。但是大部分的农田，一亩农田的产出大概就是千把块钱，一亩农田真正要估算它的价值的话，大概也就是一、两万块钱。

2008-10-22 15:30:24
中央电视台记者:

陈主任，这个《决定》明确了现有农村土地承包关系保持稳定和长久不变，我们在基层的采访中也经常发现，农民土地经营权的问题是大家比较关心也是比较突出的问题，请问如何在现实中切实保障农民土地承包经营权？第二个问题，在农村“小产权房”的问题比较突出，这次《决定》中或者说中央有没有这方面新的政策？如果有的话，怎么样加以解决？谢谢。

2008-10-22 15:31:21
陈锡文:

关于土地承包经营的制度，我们党把它叫做党在农村政策的基石，我们国家在宪法中规定，这个制度是农村的基本制度，无论从哪个角度去讲，这个制度都将长期坚持，不会改变。这个制度明确之后，要研究的第二个问题就是这些土地分别被两亿多个农民家庭承包，承包的合同期究竟是多长，党和国家也是根据农业农村发展的情况，不断在做出调整。1984年提出来承包期为15年，那是1984年中共中央1号文件中提出来的。到了1993年，中共中央发出文件，明确了15年期限到了之后，再延长30年，现在的法律等等都是以30年为依据的，这次我提醒媒体朋友要高度关注，这次《决定》中提出了，现有的土地承包关系要保持稳定，并长久不变。我的理解，长久不变的概念就是要超越这30年。超越30年的问题上，大家看看物权法也能看到，物权法制定的时候已经含有这个意思了。农村土地的承包有两类，一类是耕地的承包，原有法律制度是30年，还有林地和荒地的承包，法律规定是70年。在制定物权法的时候很明确，林地的承包70年，就超过一代人的时间了，林地的承包就很明确允许继承。耕地的承包过去就没有这样明确过，只是强调原有的承包权人在到期之后有优先承包的权利，在物权法中已经明确，耕地承包30年到期之后，原有的承包人可以继续承包，和长久不变我觉得是吻合的，这次只是把这个事情讲得更明确了。

2008-10-22 15:35:05
陈锡文:

您刚才讲到怎么样保护农民的土地承包经营权，如果有足够长的时间，要保证稳定，最主要是两个方面，一是在法律规定的承包合同期内不能随便调整和收回，二是当农民流转土地承包经营权的时候，必须是他自己真实意愿的表达，不能被别人强制，最主要是这两个方面。应该说，这两点在过去的农村政策和法律中都有体现的，如果刚才讲的《中华人民共和国农村土地承包法》中就有明确规定，土地承包期内，发包方是不能调整承包地也不能收回承包地，对于土地承包经营权的流转，法律文件中明确规定，任何组织和个人不得强制或者阻碍承包者转让土地承包经营权，当然最主要的是落实问题。这次的《决定》，为了进一步强化对农民土地承包经营权的保障，又提出了新的措施，一个重要的方面，就是强调要对农民承包的土地进行确权、登记、颁证，用国土部门讲的术语，就是每一块土地都在登记造册的时候都清晰表达出来，一个农民家庭包了多少块地，每块地的形状是什么样的，在什么位置都要很清楚。

《决定》还强调，有关的主管部门，因为我们国家农村土地承包合同管理部门是在农业部，强调农业部的农村土地承包合同管理部门要更好地为农民的土地承包经营权流转提供管理和服务，让农村土地承包经营权的市场能够健康地发展起来。

2008-10-22 15:39:40
陈锡文:

你提到的第二个问题，关于“小产权房”的问题，这个并没有列入这次会议正式讨论的内容，因为之前有关部门已经对它进行调查研究和制定解决的办法。

但是我想有几个原则是清楚的，“小产权房”的产生是违法的，因为它违背了城乡土地规划利用的总体布局，也违反了关于农地转为城市建设用地的法律程序，所以它本身是不合法的。因此，违法批准建设“小产权房”，违法开工建设“小产权房”的人，是要承担法律责任的。但是，很多消费者购买的时候不可能对国家的法律有这么多的了解，觉得便宜就买了。

那么怎么样才能让他们在这种非法交易中形成的权利合法化，这是有关部门正在研究的具体措施。但是明确一条，“小产权房”绝对不允许再搞，这个是清楚的。

2008-10-22 15:42:05
香港《明报》记者:

你提到的未来农村发展的重点里面，有哪些是香港企业可以有机会参与并有所贡献的呢？另外，我注意到，一些城市盖了高楼，把农民集中住在城市里，要把农民原来的宅基地收起来，变成城市的建设用地，这个做法是否允许呢？

2008-10-22 15:46:56
陈锡文:

我个人认为，至于境外的资金技术参与中国农业现代化建设途径是很多的，需求也是很大的，这次的《决定》中，专门有一节是讲农业的对外开放。除了这一节包括的内容之外，还有比如说粮食生产、粮食加工转化以及农业结构的调整，发展各种各样的加工业，这都是可以让外商来进行投资的。当然，大家也可以去了解发改委和商务部制定的外资投资项目指导目录。

至于你说到的第二个问题，实际上我们现有的法律都有明确的规定，这次《决定》中，我希望大家能够注意到，在土地制度建设这部分的内容中，提出了要实行两个最严格的制度，第一是实行最严格的耕地保护制度，以确保18亿亩耕地的红线不被突破，这就表达出我们必须努力保护我们珍贵的耕地。从制度建设角度讲，对于农地转为建设用地的法律限制会更加严格。第二个制度，就是要实行最严格的节约用地制度，它的目的在《决定》里写得很清楚，就是要严格控制城乡建设的总规模。也就是说，提供的建设用地必须严格按照国家的法律规定和国家宏观调控所制定出来的总规模来执行。

您刚才提到的通过拆迁村庄让农民住上高楼，这些土地节约出来是不是可以拿来搞城市建设，这要根据法律情况去确定。大体是这样，第一是农民是否同意拆迁我的村庄，让我住高楼，这是首先要判断的。就我个人看，跑了世界不少国家，我发现几乎没有一个国家的农民会去住高层公寓的，这个事情在中国能不能大搞，我觉得有疑问。第二个，如果这类村庄已经在城市规划区的范围之内，迟早要变成城市一部分的，那么还有情可原。

2008-10-22 15:53:40
陈锡文:

按照我们现在的法律规定，通过村庄整治节约的土地，首先应复垦为农田的，如果要转为建设用地，必须符合城乡土地利用总体规划和纳入当年的这一级地方政府的建设用地指标。转为建设用地，还要优先满足集体建设用地的需要，《决定》中在这些方面都做了明确的规定。我的理解，不能通过这种方式来增加当地的建设用地的规模，因为我们国家每年对各省（区、市）的建设用地规模是进行总量控制的，从总量来讲，每年全国批准的建设用地总规模大约是400万亩土地，其中70%（280万亩）占用的是农田。也就是说，不能通过村庄整理来增加新的土地突破这400万亩的总的规模。

坦率地说，我个人认为，很多地方去拆并村庄，让农民住高楼，动力都是突破宏观调控的指标，扩大新增建设用地，但是按照现在的法律来看，这是不合法的。

2008-10-22 16:00:24
中国国际广播电台记者:

我的问题是关于农村金融的。我们知道，在农村有很多的农民是因为没有办法提供有效的抵押担保，所以很难贷到款，另外一方面，一些金融机构在农村也是因为贷不出去款而发愁，请问《决定》里是否有一些指导性的意见，今后采取哪些措施来保障农民的贷款？谢谢。

2008-10-22 16:03:02
陈锡文:

农村金融问题至今一直解决得不够好，农民和基层干部对农村金融的现状不满意，这是当前一个现实，所以要进一步推进农村金融体制的改革。这次的《决定》中，专门有一节是讲建立现代农村金融体制的。《决定》中关于加快推进农村金融体制改革，主要讲了三个层面的问题，第一层面是强调要建立一个政策性金融、商业性金融、合作性金融等相互依存的、比较完善的农村金融体系。第二层面是强调财政和货币政策要更多地向引导资金投向农村方面转化，政策上加大对农村金融的支持力度。第三层面是适当放宽金融机构进农村的门槛，让农村能够更多地办一些适合农业农民特点的中小型、微型的金融机构。

关于刚才您讲到的金融能不能发展，担保是什么关系，应该说国内也有讨论，中央政府也注意到了，在《决定》中也有一句话，你可以关注一下，“扩大农村有效担保物的范围”。扩大到什么范围，当然要进行研究，进行产品的开发，但是我个人认为，这个范围首先不包括土地承包经营权，其次也不包括宅基地和农民的房产，这两个排除之外，在其他范围要进一步开拓。

2008-10-22 16:07:40
陈锡文:

之所以要排除土地承包经营权和农民的宅基地、房产做抵押品，首先是因为我们现在的法律规定是不允许的，《担保法》明确规定，农村土地承包经营权和农民的宅基地不能抵押。但同时《担保法》也规定，农户承包的林地、“四荒”地进行开发的，这样的土地承包经营权是可以抵押的。之所以有这样的区别，在我的理解来看，土地承包经营权是农民的房产是他的生存基础，而林地和“四荒”地是在维持温饱之外的生产资料，所以这两者是不同的。

同时我想表达一下我自己对这个问题的观点，现在有一种舆论，认为农村金融之所以搞不好，就是因为不让农民拿地和房子抵押，我不太同意这个观点，首先我觉得，要想通过抵押来完全解决贷款的风险问题，实际上是不现实的。我们的国有银行剥离了几万亿的不良贷款，可以说绝大部分都是有抵押的，也没有拿回来。美国之所以发生这么大的次贷危，也是抵押了的。抵押并不能根本上完全解决不良贷款问题。第二个观点，中国的农民大多数来说，他那小块的土地，他那几间房子，是他最后的生存基础，即使拿它做了抵押，发生了问题，实际上也是不能拿掉的，很多国家都有这样的规定。因为拿掉了，农民就流离失所了。所以，应该在金融的服务上，在金融的体制上，在金融的产品上不断创新。在中国，从现阶段来看，要通过拿农民的土地和房产做抵押来解决金融问题，我觉得不现实。

2008-10-22 16:17:18
中国日报记者:

您刚才提到土地承包经营权的长久不变，根据您个人理解是超过30年，中央有可能出台一个政策，就像林地承包70年一样，把年限固定为70年或者100年吗？第二个问题，这次土地承包经营权可以进一步流转和大规模经营之后，在多大程度上可以进一步解放农村的生产力，以现在的城镇化进程这些劳动力都可以吸纳到城市里去吗？同时，这样大规模的经营可以在多大程度上提高现在农地的亩产和总产量？谢谢。

2008-10-22 16:20:57
陈锡文:

关于第一个问题，这要由人大常委会也就是我们的立法机构去考虑，《决定》实际上已经提出了修改相应法律的建议，希望把现在的30年更延长，长到什么时候，这里讲了“长久不变”。据我了解，土地承包法是2002年制定的，2003年3月1日开始施行的。法出来之前，贵州省就已经明确了农地承包期限是50年，所以贵州省的土地承包经营权期限是50年，其他省是按照30年来定的。至于“长久不变”用法律语言怎么样表达，还需要人大常委会立法专家们去研究，但是肯定会有一个比30年更长的表达。

2008-10-22 16:28:02
陈锡文:

关于第二个问题，我想再强调一下，关于农村土地制度这件事情，实际上《决定》更突出强调要承包关系保持稳定，长久不变。要想发展土地承包经营权流转的市场，前提是产权必须清晰，并且受到保护。想要发展土地承包经营权的流转市场，最基本的是把土地承包关系真正稳定下来，并且得到切实的保护。第二，土地能不能流转，集中起来发展规模经营，更主要取决于农村的人口能不能向城镇二、三产业流转，并且能够稳定地就业。如果农民由于有了更好的就业机会、更高的收入，他自愿地流转土地承包经营权，这就是我们说的应当受到法律保护的流转。但是如果是迫不得已的，被人强制地从土地上赶出去，就是中国历史上出现过的土地兼并，所以把握农村政策，一定要严格区分土地流转和土地兼并，而且关键要看农民是不是有稳定的非农就业。显然，刚才讲到，两亿多农民离开土地，其中大部分的就业并不是很稳定，因此他还不敢放弃土地。农民要真正转移到城镇中去定居，变成市民，至少必须解决就业、住房和社会保障这三件大事情，这三件事情的妥善解决，需要整个经济实力不断增强，这需要一个漫长的过程。所以我说，在这个阶段，土地承包经营权的流转一定要依照法律的规定，就是依法、自愿、有偿，不能强制，以避免出现事实上的土地兼并现象。

关于实行规模经营之后是不是能提高产量的问题，很遗憾，世界各国的农业经济学家经过大量的研究认为，土地的规模和土地的产出率没有关系，只和劳动生产率有关系。也就是说小块土地上的单产不会比大面积耕种的大农场的单产低，甚至还会比它更高，这在全球得到了实证性研究的支持的。因此对于中国来说，更多的是要追求土地的产出率，因为中国是人多地少的国家，而人少地多的国家，可能更多追求劳动生产率。同时我们发现，土地规模经营中，土地集中起来，为什么有些人甚至有些企业愿意到农村种地去，坦率说句话，我发现大多数实行规模经营的土地，并不是被生产粮食的，更多的是被拿去生产瓜果、蔬菜、鲜花、盆景、药材等等东西，如果转变了，不生产粮油，确实收益会很高，但是我们不能光吃瓜果蔬菜，不吃粮食，所以从这个意义上讲，这个问题还是要有适度地推进，要很好地把握，不能在农产品生产结构上出现重大的偏差。

2008-10-22 16:35:54
路透社记者:

我有两个问题。第一，您刚才说到了，您认为土地使用权和宅基地不能用作抵押品，那您认为哪些其他的东西可以作为抵押品呢？第二，既然有了有关土地使用权流转的规定，对地方政府有什么样的影响？因为我们都知道，近年来地方政府都是通过将一些耕地转化为建设用地来获取巨额利润，这样的新规定会对他们产生什么样的影响呢？

2008-10-22 16:37:18
陈锡文:

关于第一个问题，我们现在的法律就是这样规定的。除此之外，实际上农村比较普遍可以采用抵押、质押的物品还有不少，比如说如果我和一个龙头企业之间签订订单，今年的产量都给他，这个订单就可以作为抵押。如果有商家到你这里来，看到今年的柑橘或者苹果不错，买家基本上都要了，这个产品也可以作为抵押。除此之外，很多农民家庭还有一些动产，包括机动车，包括一些机器设备，也可以用于抵押。我的意思是说，刚才讲到了，不允许农民拿土地承包经营权和房产去抵押，其实是考虑在中国目前的状况下，社会保障体系还不够完善，特别是在农村很不完善的情况下，一定要避免出现由于抵押导致的又失去土地、又失业还失去住房的人群的产生，这对社会稳定是不利的。我想，银行部门只要开动脑筋，一定会想出很多办法，不用房产和土地去抵押，也能找出很多担保物。

顺便说一句，美国的农业政策中非常重要的一部分内容就是农民的抵押贷款，现在政策上有一些改变，过去相当长的一段时间中，农民就是通过产品的抵押来获得贷款的，这起了很大的作用，并不要求农民把土地和房子去抵押。

关于这次出台的土地制度在建设用地方面，对于按照中央政府的宏观调控的要求在进行建设的地方，不会有什么影响，如果他过去一直是想尽一切办法要突破国家宏观调控的盘子，在批准的建设用地之外想了其它各种办法来增加建设用地，那就会受很大的影响。之所以强调建设用地的管理问题，因为建设用地是投资的载体，而投资总规模是宏观调控的要求之一，如果建设用地的供给无序混乱，盲目增加，宏观调控的目标就很难实现，总投资规模就控制不住。过度的投资对产业结构的调整也很不利，太大的建设规模就迫使把水泥产业、钢铁产业、建材产业搞得很大，擅自扩大建设规模还会给城市正常的生产生活带来很大的影响，因为超计划的投资，城市一系列公共设施的配套都跟不上，比如说供水、供电、供煤气甚至道路等等都不能相适应，所以供给土地建设问题上，一定要服从中央的宏观调控。《决定》特别强调，要实行最严格的节约用地制度，通过控制总规模的扩张来提高对土地的利用效率。

2008-10-22 16:43:52
日本朝日新闻社记者:

我想问关于户口制度改革的问题。这次《决定》中提出，推进户籍制度改革，放宽中小城市落户条件，但是好象没有提到北京、上海、广州、深圳那样的大城市，目前为什么只限于中小城市？谢谢。

2008-10-22 16:45:31
陈锡文:

这个问题至少涉及三个层面的现实问题，一是中国在经济发展过程中对城镇化道路的选择。1995年中国政府制定第九个五年计划的时候就已经明确提出，要走出一条大中小城市和城镇相结合的协调发展的城镇化道路。刚才您讲到，为什么户籍制度的改革在中小城市走得更快一些，相应来说，我们的中小城市的发展还比较缓慢。

二是涉及到整个经济和人口的布局问题。今年1月份发生的南方冰雪灾害，大家感受就非常深，由于我们的经济能力、生产能力过度地集中于沿海，集中于大中城市，导致人口布局都抵到大中城市和沿海城市，一个冰雪灾害就造成了这么大的运输问题。相对合理的、相对均衡的在全国布局生产能力的人口，这也是现实的考虑。从目前来看，我个人也觉得，我们的人口过度集中在大城市，其实很多大城市及周边地区，人口或者生产能力已经使得当地的资源环境不能承受，所以很多地方出现了比较严重的水污染、空气污染等等现象，适当的合理布局对于可持续发展非常重要。

三是中国这几个大城市，广州、深圳、上海、北京等等，确实是人口密度太高，造成了资源环境的问题越来越严重，进一步增加人口的话，这些地区或者这些城市的居民生产质量反而会下降。因此，适当地对人口转移进行疏导。为什么大家都愿意来大城市，所以大城市都到了不能招架的程度，人们还是愿意来大城市，这是政府公共服务过分集中于大城市的结果，这要通过财税制度和一系列公共政策的改革，引导公共财政资金以及政府提供的公共服务适当向内地、向中小城市倾斜，在那里给居民创造更好的生活和生产条件，会有更多的居民愿意到中小城市、小城镇去生活。

在《决定》中已经提出了一些原则性的改革方向，要从财政管理制度，从行政管理制度的改革，使得县一级的政府在财力和事权上更相适应，并且依法扩大他们的行政权限，加快县域经济的发展，加快小城镇的发展。

2008-10-22 16:49:08
美国彭博新闻社记者:

政府在农业土地使用权的改革，有没有设立具体的目标和时间表？农村的土地改革对于将来一两年的经济发展意味着什么？现在有一些媒体评论说，这个政府政策有一个原因是刺激内销，这种说法有没有一定的道理？随着我们国家经济增长放缓，农村劳动力有回落的趋向，在这个形势下，土地使用权增加集中化推进会不会受到影响？换句话说，农民没有了工作，谁还肯让出他们的土地使用权呢？谢谢。

2008-10-22 16:50:43
陈锡文:

《决定》中关于农村土地管理制度的进一步改革和完善，实际上是讲了两方面的大问题，首先是关于农地，就是农业用途的土地。刚才我讲了，《决定》中有这么几个关注点，一是提出要长久不变，更加稳定农民的预期。二是要明确提出基本经营制度要毫不动摇地长期坚持。三是提出两个转变。第一个转变是家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变。这一转变当然要在政府对农民家庭进行扶持和帮助才能实现。第二个转变是统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。过去我们提家庭承包经营，讲统分结合的双层经营，很多人说“统”是不是指村集体给我服务就是“统”，或者村集体把地收回去才叫“统”，《决定》中讲得很清楚，村集体要给农户提供服务，但是除了村集体这个主体之外，其他的主体都可以，包括农民自己建合作社、龙头企业、以及其它各种各样社会化服务组织。

要实现《决定》中提出的这些要求，当然涉及到很多方面的工作，包括立法机关对于法律法规的修改，相关部门对于政策的进一步完善，比如说土地承包期限，“长久不变”怎么样表述法，这都是需要研究的事情。再比如，《决定》中提出要延长承包期，给农民更加稳定感，就要做好确权、登记、颁证的工作，有关部门要落实。同时，要允许土地承包经营权流转，一些行政管理部门从过去仅仅对合同的管理转向向农民提供流转服务。怎么样发展社会化服务组织，这涉及到很多部门要制定很多政策出台。根据我们党历次全会召开以后的结果，都要把这些具体的内容、一项一项措施分解到各个部委去，由各个部委提出更明确、更具体的落实方案，再去推进。

土地制度涉及到的第二个方面就是征地制度和农村经营性建设用地制度的改革，《决定》中也有很明确的表述，内容我就不再讲了。对于这方面的改革，《决定》中很明确提到，要尽快完善相关的法律法规和制定配套政策，以规范地推进农村土地管理制度的改革，及其配套政策和相关法律法规修改，有关的部门已经在考虑进行。

2008-10-22 16:56:26
陈锡文:

至于您说到这次的《决定》中涉及到的这些土地问题的政策和改革的趋向，是不是考虑到了当前全球的金融危机，为了刺激我们的经济。坦率地说，起草这个文件的时候没有这种考虑，昨天发表的文件的起草过程，相信在座的很多朋友都看过了，《决定》从今年3月份就开始起草，那时候华尔街的事情还没有发生，所以也没有考虑到这件事情。但是现在看来，制定这些政策有利于我们稳妥地应对这些挑战，因为只要农村稳定了，农民稳定了，中国的大局就可以稳定得住。

中国政府在制定农村土地政策的时候是非常慎重的，不仅把它看作是一种生产要素，更重要的是把它看作是整个社会稳定的安全阀门。就像你刚才讲到的，有个别专家也提过，实行土地私有化，允许土地自由买卖，会有什么样的情况，当然有各种各样不同的分析判断。不知道在座有没有《美国之音》的记者，我看到材料，《美国之音》前一段时间做过一次网络的访谈调查，提出在中国实行农村土地私有制，问网友们有什么意见，表达他们的看法，42%的人认为将出现新的地主，35%的人认为穷困一些的农民会失去土地，只有23%的人认为这将给农村带来新的繁荣。这是他们做的网络调查的结果。当然可以有各种各样的看法，我个人觉得，这个《决定》推出的政策措施，还是要给农民一个长期稳定的政策预期，而不是要有什么超经济的、或者强制的力量把他们从土地上推出去。要让农民在这小小块的土地上有一个基本的稳定感，然后让他壮着胆子可以闯市场。你刚才讲的，经济是有周期、有波动的，一旦处于低谷的时候，可能会有一些企业停产甚至倒闭，相当一部分农民工也有可能出现回流，回流后家里有这块地有这间房，他就有保障。很多发展中国家面临的最大的难题是，没有地、没有房的农民进了城，不管有没有就业，都退不回去了，于是就出现了贫民窟，于是就加剧了犯罪，就带来了社会不稳定。

2008-10-22 16:59:29
鲁广锦:

今天的吹风会就到这里，谢谢陈主任，谢谢各位记者朋友。

2008-10-22 17:02:52

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