文／何文炯

作者系中国社会保障学会副会长、浙江大学教授

党的二十届三中全会强调在发展中保障和改善民生，充分体现了以人民为中心的发展思想。事实上，民生福祉持续改善是国家发展的根本目的。因此，国家需要为全体社会成员提供良好的发展环境，同时需要建立能够有效化解社会成员基本风险的社会保障制度。改革开放以来，我国在社会保障领域进行了一系列改革探索，取得了举世瞩目的伟大成就。但是，由于历史和现实的诸多原因，现行社会保障体系对社会成员的基本风险保障还不十分到位，对就业创业和经济增长的贡献仍不足，与扎实推进共同富裕和实现国家治理现代化的要求不相适应。这就需要持续深化改革，不断优化社会保障体系，才能为保障和改善民生作出更大的贡献。

有效化解

全体社会成员的基本风险

现代社会中，为给全体社会成员提供有效的基本风险保障，政府依法组织实施社会保障制度，保障其基本生存、基本发展和基本尊严。经过多年的努力，国家建立了一套基本风险保障体系并发挥了积极作用。同时应当看到，这套体系本身存在一些疏漏，且随着社会变迁和时代进步，社会成员所面临的基本风险发生变化，他们对基本风险保障及公平性的诉求提高，现行社会保障体系表现出诸多不适应，这就难以为社会成员的基本风险保障提供稳定的预期。因此，需要系统分析社会成员所面临的基本风险及变化趋势，尽快织密基本风险保障网络体系，按照国民社会保障权益平等的原则，明晰各项目的职责定位，并改进相关制度设计。

健全长期照护保障体系。随着人口老龄化、高龄化和家庭小型化，失能失智老人的数量增多、占比提高，失能风险已经成为社会成员的一项基本风险，这就要求国家在支持发展社会化、专业化照护服务的同时，建立健全长期照护保障体系。为此，应当尽快将长期照护保险制度由试点扩展为全面实施，覆盖城乡全体社会成员。与此同时，整合重度残疾人护理补贴、高龄津贴和各类养老服务补贴项目，形成失能者照护服务补助制度，对长期照护保险制度未能解决的相关失能照护服务费用，予以补助。

健全儿童福利体系。随着人口年龄结构变化，少子高龄化的现象和趋势值得高度重视。现行儿童福利项目主要针对特殊困难群体而设置，除义务教育免费等项目外，普惠性儿童福利项目偏少。由于众多因素，这些年来养育孩子的成本持续上涨，使得许多中青年家庭的负担沉重，尤其是在经济下行压力加大、就业困难的背景之下，育龄家庭的生育意愿下降，这与普惠性儿童福利项目偏少、保障水平偏低相关。为此，需要增设儿童津贴制度、儿童托育服务制度，建立面向全民的生育补助制度，同时改造现行生育保险制度。

稳步提高居民基本保障待遇。最近20多年来，我国逐步建立了城乡居民基本医疗保险制度和城乡居民基本养老保险制度，这是一个很大的进步。但这些项目的保障水平偏低。因此，要进一步增加财政投入，稳步提高这些项目的保障待遇水平，使城乡居民基本养老保险制度中基础养老金的给付标准逐步提高，城乡居民基本医疗保险的保障待遇逐步接近职工基本医疗保险的保障水平。

降低社会保障制度的户籍关联度。随着人口流动迁徙自由度增加，人户分离的现象逐渐增多，但社会保障中的许多项目以户籍为基础，如多数社会救助和特殊群体福利项目以及个别社会保险项目，使得大量非户籍常住人口在实际居住地无法享有这些社会保障权益。为此，要扩大这些社会保障项目的惠及范围，通过制度改造或重新设计，适当增加中央财政支付责任，有效协调地区间的利益关系，全面取消在就业地参加社会保险的户籍限制，逐步降低社会救助各项目和特殊群体福利制度的户籍关联度，使保障范围由户籍人口扩展到非户籍常住人口。

实现社会保障

与就业创业良性循环

就业是民生之本。国家需要营造有益于经济社会发展的环境，以增加就业机会，并通过适宜的社会保障制度为劳动者提供有效的基本风险保障。长期以来，我国社会保障体系建设以工薪劳动者为重点，形成了项目众多且待遇良好的职工社会保险体系。但这套制度的筹资成本较高，参保者及其用人单位的缴费负担较重，因而许多劳动者未能进入职工社会保险体系，这不仅使这些劳动者的社会保险权益无法落实，而且降低了用人单位的劳动用工需求，进而影响就业和创业。为此，需要按照全覆盖和保基本的原则，改进职工社会保险制度设计，使每一个劳动者都能得到应有的基本风险保障，而让包括社会保险费在内的用人单位劳动力成本处于合理范围，实现社会保障与就业创业之间的良性互动。

将职工社会保险权益扩展到全体劳动者。现行职工社会保险制度主要覆盖具备社会保险缴费能力的用人单位以及与之有清晰劳动关系的劳动者，那些缴费能力相对不足的用人单位以及没有清晰劳动关系的劳动者，很难进入社会保险体系。尽管有关部门允许灵活就业者参加某些项目，但实际进入者依然不多。这就使得部分用人单位或者不参加社会保险，或者参加社会保险但不依规缴费，或者减少雇员。至于非正规就业者，其中大部分不参加职工社会保险，只是参加城乡居民社会保险，因而其保障项目少、保障水平低。因此，要基于对劳动者特有基本风险的分析，按照社会保障权益平等的原则，重构劳动者社会保险制度，使每一个劳动者都能平等地享有社会保险权益。当前的重点是，改进工伤保险和失业保险制度设计，采用更合理的保障待遇确定方式，寻求更有效的筹资机制，尽快将包括新就业形态就业人员、灵活就业人员和农业劳动者在内的各类非正规从业人员纳入这两项社会保险制度的覆盖范围。

逐步改进职工社会保险待遇确定规则和筹资规则。近几年，政府采用特殊政策减轻了用人单位的社会保险缴费负担，但从长远看，需要从职工社会保险的制度定位、保障待遇和筹资规则等方面深入研究职工社会保险制度改进这一问题。从社会保险基金平衡的基本原理出发，参保者及其用人单位所缴纳的社会保险费数额主要决定于社会保险待遇水平。最近20多年来，职工社会保险各项目的保障待遇一直在提高，最为显著的是职工基本养老保险和职工基本医疗保险，而这两个项目是惠及面最广、所需资金量最大的社会保险项目，在参保者个人缴费不变的情况下，用人单位的缴费负担必然加重。为此，必须恪守保基本的原则，稳定职工社会保险各项目的待遇水平。例如，现阶段退休人员的基本养老金，应当以保持基本养老金购买力不下降为目标来确定其增幅。此外，重新思考职工社会保险中劳动者本人与用人单位的缴费责任分担规则，适度提高个人缴费比重，适度减轻用人单位缴费负担，这将促进就业创业，也将有益于非正规就业人员参加社会保险。

增强社会保障

对经济增长的促进功能

社会保障是用经济手段解决社会问题的一系列制度安排，是国家治理体系的重要组成部分。合理而有效的社会保障制度运行，不仅能够产生积极的社会效应，而且能够促进经济增长。改革开放以来逐步形成的现行社会保障体系，为经济体制改革和社会转型发展作出了重要贡献，但这套制度也存在一些缺陷，对促进社会稳定和谐的贡献不足，对促进经济增长的贡献也不够。因此，需要改进社会保障制度安排和运行机制设计，增强其对经济社会变化的适应能力，尤其是要增强其对经济增长的促进功能。

增强社会保障制度促进消费的功能。目前，退休人员之外的老年居民的基本养老金较低、职工之外的其他社会成员的基本医疗保障待遇偏低，非正规就业人员的社会保障项目少且保障水平较低，还有个别社会保障项目的可持续性令人担忧，这是影响社会成员消费能力和消费信心的重要因素。因此，要建立正常的社会保障待遇调整机制，稳步提高城乡居民基本医疗保险的保障待遇和老年居民的基础养老金给付标准；要改进社会保险制度设计，使各类非正规就业者能够进入职工社会保险体系；建立健全社会保险基金收支长期平衡机制，降低制度运行风险，给全体社会成员以稳定的预期。

增强社会保障制度促进劳动力资源优化配置的功能。劳动者是生产力中最活跃、最根本的要素，因而劳动力资源优化配置对经济增长至为重要。然而，现行社会保障制度安排和某些运行规则不利于劳动力自由流动。例如，城乡之间、行业之间、地区之间和不同身份之间的社会保障待遇差距较大，社会保险关系转移接续不畅，这是劳动力市场分割的表现之一。因此，要积极稳妥推进更大范围内的社会保障制度政策统一，严格控制并逐步缩小群体之间和地区之间的社会保障待遇差距，朝着国民社会保障权益平等、劳动者社会保障权益平等的方向持续努力。

增强社会保障制度促进相关产业健康发展的功能。社会保障体系中的多数项目需要通过有效的医疗服务、药事服务、照护服务、教育培训服务、评估鉴定服务、金融服务等才能实现制度目标。社会保障制度运行，不仅需要这些服务，而且能够带动这些服务业以及相关产业的发展。然而，由于现行社会保障制度安排和运行机制设计的某些缺陷，这些产业的发展受到一定限制，或者在某些方面出现扭曲。例如，部分社会成员的社会保障待遇过低导致相关服务业有效需求不足，长期照护保障制度建设滞后制约照护服务业发展，基本医疗保障药品的地方保护主义，医药服务过程中的过度医疗、过度用药、过度检查以及由此引起的资源浪费，等等。因此，要稳步提高职工以外社会成员的社会保障整体水平，包括增设项目、提高保障待遇等，破除社会保障相关服务的地区藩篱，健全社会保障经办机构与相关服务供给部门的合作机制，积极探索医疗保障和照护保障领域的服务价格形成机制，促进这些产业持续健康发展。