国务院新闻办公室新闻发布会材料 《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》 有关情况介绍 （2012年2月16日） 中华人民共和国水利部 2012年1月12日，国务院以国发[2012]3号文件发布了《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》（以下简称《意见》），这是继2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确要求实行最严格水资源管理制度以来，国务院对实行该制度作出的全面部署和具体安排，是指导当前和今后一个时期我国水资源工作十分重要的纲领性文件。 一、《意见》出台的必要性 水是生命之源、生产之要、生态之基。新中国成立以来特别是改革开放以来，水资源开发、利用、配置、节约、保护和管理工作取得显著成绩，为经济社会发展、人民安居乐业做出了突出贡献。但必须清醒地看到，人多水少、水资源时空分布不均是我国的基本国情和水情，水资源短缺、粗放利用、水污染严重、水生态恶化等问题十分突出，已成为制约经济社会可持续发展的主要瓶颈。我国人均水资源量只有2100立方米，仅为世界人均水平的28%。水资源供需矛盾突出，全国年平均缺水量500多亿立方米。与此同时，水资源过度开发问题突出，不少地方水资源开发已经远远超出水资源承载能力，引发了一系列生态与环境问题。水资源利用方式比较粗放，用水浪费严重，现状单方水GDP产出仅为世界平均水平的1/3；万元工业增加值用水量高达120立方米（以2000年不变价计，下同），是发达国家的3～4倍；农田灌溉水有效利用系数仅为0.50，与世界先进水平0.7～0.8有较大差距。水体污染严重，水功能区水质达标率仅为46%。随着工业化、城镇化深入发展，水资源需求将在较长一段时期内持续增长，水资源供需矛盾将更加尖锐，我国水资源面临的形势将更为严峻。 解决我国日益复杂的水资源问题，实现水资源高效利用和有效保护，根本上要靠制度、靠政策、靠改革。根据水利改革发展的新形势新要求，在系统总结我国水资源管理实践经验的基础上，2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确要求实行最严格水资源管理制度，确立水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”，从制度上推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相适应。针对中央关于水资源管理的战略决策，国务院发布了《意见》，对实行最严格水资源管理制度工作进行全面部署和具体安排，进一步明确水资源管理“三条红线”的主要目标，提出具体管理措施，全面部署工作任务，落实有关责任，必将全面推动最严格水资源管理制度贯彻落实，促进水资源合理开发利用和节约保护，保障经济社会可持续发展。 二、《意见》的框架和主要内容 《意见》分为五个部分、共20条。第一部分，提出实行最严格水资源管理制度的总体要求，包括指导思想、基本原则和主要目标。第二至第四部分，是文件的主体，提出加强水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污“三条红线”管理的主要措施。第五部分，主要强调落实责任和健全机制，确保最严格水资源管理制度落到实处。 （一）第一部分是指导思想、基本原则和主要目标 《意见》立足科学发展这一主题，紧扣加快转变经济发展方式这一主线，提出了实行最严格水资源管理制度的指导思想，即深入贯彻落实科学发展观，以水资源配置、节约和保护为重点，强化用水需求和用水过程管理，通过健全制度、落实责任、提高能力、强化监管，严格控制用水总量、全面提高用水效率，严格控制入河湖排污总量，加快节水型社会建设，促进水资源可持续利用和经济发展方式转变，推动经济社会发展与水资源水环境承载能力相协调，保障经济社会长期平稳较快发展。 按照中央对资源管理工作的要求，结合水资源工作实际，《意见》提出了实行最严格水资源管理制度“五个坚持”的基本原则。一是坚持以人为本，着力解决人民群众最关心最直接最现实的水资源问题，保障饮水安全、供水安全和生态安全。二是坚持人水和谐，尊重自然规律和经济社会发展规律，处理好水资源开发与保护关系，以水定需、量水而行、因水制宜。三是坚持统筹兼顾，协调好生活、生产和生态用水，协调好上下游、左右岸、干支流、地表水和地下水关系。四是坚持改革创新，完善水资源管理体制和机制，改进管理方式和方法。五是坚持因地制宜，实行分类指导，注重制度实施的可行性和有效性。 《意见》明确提出了实行最严格水资源管理制度的主要目标。针对当前水资源过度开发、粗放利用、水污染严重三个方面的突出问题，确立了水资源管理“三条红线”，主要是严格控制用水总量过快增长、着力提高用水效率、严格控制入河湖排污总量。考虑到2030年是我国用水高峰，按照保障合理用水需求、强化节水、适度从紧控制的原则，《意见》将国务院批复的《全国水资源综合规划（2010-2030）》（以下简称《规划》）提出的2030年水资源管理目标作为“三条红线”控制指标。到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内；用水效率达到或接近世界先进水平，万元工业增加值用水量降低到40立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上；主要污染物入河湖总量控制在水功能区纳污能力范围之内，水功能区水质达标率提高到95%以上。为实现上述目标，《意见》与《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》、2011年中央1号文件、《规划》相衔接，进一步提出了“十二五”期间和2020年的阶段性目标。到2015年，全国用水总量力争控制在6350亿立方米以内；万元工业增加值用水量比2010年下降30%以上，农田灌溉水有效利用系数提高到0.53以上；重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到60%以上。到2020年，全国用水总量力争控制在6700亿立方米以内；万元工业增加值用水量降低到65立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上；重要江河湖泊水功能区水质达标率提高到80%以上，城镇供水水源地水质全面达标。 （二）第二至第四部分是加强“三条红线”管理的主要措施 《意见》围绕“三条红线”，在水资源开发利用控制、用水效率控制、水功能区限制纳污三方面，细化了相关制度要求，提出具体工作措施。 为加强水资源开发利用控制红线管理，严格实行用水总量控制，要采取六方面的措施：一是严格规划管理和水资源论证。加强相关规划和项目建设布局水资源论证工作，国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的编制、重大建设项目的布局，应当与当地水资源条件和防洪要求相适应。二是严格控制流域和区域取用水总量。加快制定主要江河流域水量分配方案，建立覆盖流域和省市县三级行政区域的取用水总量控制指标体系。三是严格实施取水许可。对取用水总量已达到或超过控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水；对取用水总量接近控制指标的地区，限制审批建设项目新增取水。四是严格水资源有偿使用。合理调整水资源费征收标准，扩大征收范围，严格水资源费征收、使用和管理。五是严格地下水管理和保护。加强地下水动态监测，实行地下水取用水总量控制和水位控制。六是强化水资源统一调度。依法制订和完善水资源调度方案、应急调度预案和调度计划，对水资源实行统一调度。 为加强用水效率控制红线管理，全面推进节水型社会建设，要采取三方面的措施：一是全面加强节约用水管理。把节约用水贯穿于经济社会发展和群众生活生产全过程，建立健全有利于节约用水的体制和机制。二是强化用水定额管理。及时修订用水定额，对纳入取水许可管理的单位和其他用水大户实行计划用水管理，新建、改建、扩建建设项目的主体工程应与节水设施同时设计、同时施工、同时投产使用。三是加快推进节水技术改造。制定节水强制性标准，禁止生产和销售不符合节水强制性标准的产品。加大农业节水力度，完善和落实节水灌溉的产业支持、技术服务、财政补贴等政策措施；加大工业节水技术改造和城市生活节水工作力度；鼓励并积极发展污水处理回用、雨水和微咸水开发利用、海水淡化和直接利用等非常规水源开发利用。 为加强水功能区限制纳污红线管理，严格控制入河湖排污总量，要采取三方面的措施：一是严格水功能区监督管理。完善水功能区监督管理制度，建立水功能区水质达标评价体系，从严核定水域纳污容量，切实加强水污染防控，严格入河湖排污口监督管理。二是加强饮用水水源保护。依法划定饮用水水源保护区，开展重要饮用水水源地安全保障达标建设。三是推进水生态系统保护与修复。开发利用水资源应维持河流合理流量和湖泊、水库以及地下水的合理水位，维护河流健康生态；编制全国水生态系统保护与修复规划，开展全国重要河湖健康评估，建立健全水生态补偿机制。 （三）第五部分是保障措施 为确保最严格水资源管理制度落到实处，《意见》在建立水资源管理责任和考核制度、健全水资源监控体系、完善水资源管理体制、完善水资源管理投入机制、健全政策法规和社会监督机制等五个保障措施方面提出了具体要求。《意见》明确，要将水资源开发、利用、节约和保护的主要指标纳入地方经济社会发展综合评价体系，县级以上地方人民政府主要负责人对本行政区域水资源管理和保护工作负总责。国务院对各省、自治区、直辖市的主要指标落实情况进行考核，水利部会同有关部门具体组织实施，考核结果交由干部主管部门，作为地方人民政府相关领导干部和相关企业负责人综合考核评价的重要依据。 三、文件的贯彻落实 实行最严格水资源管理制度是党中央、国务院作出的战略部署，我们将紧紧依靠各级党委、政府的坚强领导，依靠水利系统的真抓实干，依靠社会各方的协力支持，全面贯彻落实，尽早发挥政策效力，促进水资源可持续利用和经济发展方式转变。 第一，加强领导，落实责任。各级党委、政府，各有关部门要把思想和行动统一到中央的决策部署上来，结合本地区、本部门实际，认真研究制定贯彻落实《意见》实施方案，明确目标任务，找准关键环节，突出工作重点，实化工作措施，把目标和任务分解到岗位，把责任和措施落实到人头，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。 第二，加大投入，完善体制。各级人民政府要拓宽投资渠道，建立长效、稳定的水资源管理投入机制，保障水资源节约、保护和管理的工作经费。进一步完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，切实加强流域水资源的统一规划、统一管理和统一调度。强化城乡水资源统一管理，积极推进水务一体化改革，对城乡供水、水资源综合利用、水环境治理和防洪排涝等实行统筹规划、协调实施，促进水资源优化配置。 第三，加强检查，强化监督。要重点检查水资源开发利用控制红线、用水效率控制红线、水功能区限制纳污红线是否确立，定期检查用水总量、农田灌溉水有效利用系数、万元工业增加值用水量、水功能区水质达标率四项指标是否达到，水资源管理责任和考核制度是否有效实施，最严格水资源管理制度是否落实到位。在日常检查和抽查基础上，组织开展水资源节约、保护等专项检查，督促各项政策措施落实到位，区域性控制指标顺利实现。 第四，广泛宣传，营造氛围。要充分利用中央和地方主流媒体，策划重点宣传活动，深入解读《意见》，全面反映严格水资源管理新举措和新进展，及时报道各地新经验和新成效，把政策和要求原原本本地交给干部群众，更大范围赢得社会各界的理解和支持，引导社会各界把思想和行动统一到中央的决策部署上来。 通过实行最严格水资源管理制度，必将促进我国水资源管理确立更加严密的制度体系、更加严格的管理措施、更加明晰的管理目标、更加明确的责任主体，加快实现水资源的合理开发、综合治理、优化配置、高效利用和有效保护，为我国经济社会长期平稳较快发展提供坚实的水资源保障。 |
