常纪文：我国治国理念和模式的第二次飞跃

——第十八届中央委员会第四次全体会议公报

常纪文 《中国的法治建设》白皮书主要起草人，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、中国社会科学院法学所教授

一、历程与重大突破：中国法治的发展考察

1997年9月，党的十五大报告提出：“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”1999年宪法修改，巩固了这一方略。法制到法治，完成了第一次国家规范发展模式的飞跃。

2004年，国务院出台了《全面推进依法行政实施纲要》；2008年2月，中国出台了第一部《中国的法治建设白皮书》；2010年国务院出台了《国务院关于加强法治政府建设的意见》。2011年3月10日，全国人大常委会委员长吴邦国向十一届全国人大四次会议作全国人大常委会工作报告时宣布，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，为法治的实施奠定了全面系统的国家规则基础。

2013年，中国共产党发布《党内法规制定条例》，取代1990年的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，并发布党内法规五年制定规划和其他加强党内法规体系建设的文件。这表明，党要管党，并且想通过规范化的程序和方式，对国家予以领导。这是党内规则之治和国家法律规则之治即法治衔接、协调与互助的重要转折点。

2013年，党的十八届三中全会体提出全面深化改革，加强国家治理体系和国家治理能力的现代化。按照什么规则建设国家治理体系以保障体系的运转？四中全会的决定和公报予以了充分的解读，即用法治的理念、思维和方式来保障国家治理体系的建设和运转。十八届三中全会提出了法治国家、法治政府、法治社会的建设目标。自此，由以依法治国为核心的法治国家，演变为包括法治国家、法治政府、法治社会在内的法治中国，演变为由党内法规、国家立法和社会自治规则支撑的治国规则体系，无论是主体、内容和方式，还是制度化方面来看，都是治国理念和模式的第二次飞跃。

目前，我国社会正在发生深刻变革，利益关系日益复杂，利益诉求日益多样，社会矛盾日益凸显，人们政治参与意识、民主法治意识、权利义务意识、公平公正意识普遍增强，对法治的期待越来越强烈，法治作用的空间越来越广阔。在这个背景下，2014年10月23日，党的十八届四中全会闭幕，通过了十八届四中全会公报和《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。社会普遍认为，四中全会提出了依法治国的升级版，是治国模式第二次飞跃的系统阐述。

二、四中全会法治建设决定的亮点

（一）树立了总目标，即全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。

国家治理体系，指的是治国理政的制度体系。国家治理体系的提出，提高了社会和公众等主体在国家治理体系中的地位，加强了其作用。但该体系主要是静态的。而法治体系不仅包括立法体系，还包括执法、司法、守法和法律监督等环节的体系。该体系是动态的，能够使国家治理体系运转起来，切切实实地使参与国家治理的主体发挥作用。

（二）明确了法治建设的基本任务

全会明确了全面推进依法治国的重大任务：完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。

改革是促进社会和谐、稳定、持续发展的关键手段。目前处于全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，我们面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有。改革会触及利益，肯定又有人反对。不要因为有人反对就不要改革，不要反腐败。而为了减少风险，促进稳定，改革必须于法有据，必须按照规则办事。为此，我们须加强法治建设，加强法律实施，加强法律监督。我们不能因为有人反对，就推进改革，就不加强法治建设。

（三）指明了中国法治建设的方向

四中全会要求加强和改进党对全面推进依法治国的领导。在中国的法治框架内，有三套规则体系，一类是党内法规和规范体系，一类是国家的立法和规范体系，一类是社会自治规则体系。在社会主义国家，中国特色社会主义法治理论是法治体系的理论指导和学理支撑，是全面推进依法治国的行动指南，法学界如果忽视执政党的作用，逃避研究执政党的执政规则，逃避研究执政党的执政规则和国家的法治规则如何对接的问题，是不负责任的，是不利于国家的法治发展的。我认为，中国共产党的执政规则和国家的法治规则的对接，即互助和联合，是中国特色社会主义法治的重大特色。我个人长期从事这个问题的研究，发表了很多成果，对于四中全会重点阐述党内法规和国家法律的关系，感到很高兴。

社会主义国家的法治，不能用西方的标准来套。中国的法治建设，目的是让人民幸福、快乐，生活得有尊严，而不是让西方满意。通过几十年的发展，中国长足发展了，人民生活水平大幅提高了，国际地位显著了，这说明中国共产党领导下的法治理论、法治模式和法治道理选择是正确的，符合中国国情的。中国的法治建设虽然要吸收世界文明发展的成果，但要立足中国的国情，解决中国的问题，也就是说，中国的法治建设要有定力。中国的法治，必须坚持共产党的领导，立足自己的国情，不能拿我们的生活做实验，更不能成为西方国家的民主和法治的试验田。而要使共产党的领导科学、民主，应当实行两套规则的对接。只有对接了，才能实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。只有坚持共产党的领导，本根不摇则枝叶茂盛。反过来，也只有用法治，才能夯实执政根基。为此，四中全会指出，“党的领导是社会主义法治最根本的保证”“党的领导和社会主义法治是一致的，社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治等，体现了党和国家在法治理论、法治道路和法治制度方面的自信。

下一步，应当加强机制建设，让几套法治系统运转起来，防止制度被搁置或者空置。其中很大的一个工作任务是，借鉴安全生产的党政同责体制建设的经验，在药品和食品安全、环境保护等民生领域推行地方党政同责制度建设，使地方党委切切实实地履行自己的领导责任。四中全会提出，提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，实际上也包含着这层想法。

（四）改革了立法的起草模式

在立法模式的改革方面，四中全会要求建设中国特色社会主义法制体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径。要求改变部门立法的现象。现在的很多立法，部门痕迹很明显。每个部门都有一部综合型基础法甚至基本法，各自为政，不利于法治的统筹和整体推进。

在立法权限方面，社会普遍认为，应当建立超越部门利益的立法启动和起草制度。截止目前，中国的法律法规基本覆盖了经济和社会发展的主要领域，门类较齐全，基本做到了有法可依。但是这些立法，大都带有部门立法的色彩。如仔细对比分析不同法律的条文，可以发现，无论是监管体制还是监管职责，都存在很多相互冲突和覆盖遗漏的问题。每个部门都有自己负责实施的基础性和专门性法律，各成体系，而这些法律的草案大都是这些部门自己负责起草。无论国务院法制办和全国人大法工委怎样修改，通过后的正式文本还是多多少少地带有部门利益的色彩。以各部门为主要实施主体的法律，大都只对本部门的职责规定得相对具体，涉及其他部门的职责时，大都规定得很原则。这就造成了，对于好处大而责任小的权力，大家都抢；对于只有责任而权力小的职责，大家都推卸。可以说是合意则取，不合意就舍。法律对于监管体制的设置，也应定分止争。为此，现行的立法启动和起草制度需要改变。

立法模式的改革，具体的改革措施可以为：其一，对于法律制定或者修改的启动，可以由全国人大根据执法检查或者调研来决定启动，也可以由国务院提请全国人大或其常委会审议来启动。国务院在作出提请的决定前，可以由各部委局提出意见。其二，全国人大或其常委会决定启动法律的制定或者修改的，只能由全国人大常委会会有关专委会或者工作委员会负责草拟条文，不得委托国务院法制办甚至各部委局起草草案。这样可以保证法律草案的公正性和超越性。其三，全国人大常务会有关专委会或者工作委员会径行调研拿出草案后，可以召集国务院法制办和各部委局听取意见，但这些意见只能供全国人大参考。超越的立法体制有助于解决部门立法、监管盲点和相互推责等问题。同样地，国务院法制办决定制定或者修改行政法规时，也应亲自调研，充分听取关于各界意见，起草条文，并再次广泛社会的意见，之后径行提交人大或其常委会审议。部门意见只能作为参考，立法不能被部门牵着鼻子走。

（五）明确人民的法治主体地位

四中全会明确人民的法治主体地位，守法由被动的守法演变为主动护法，突出人们的主体地位。强调法治文化的培育和法治精神的弘扬。法律的权威源自人民内心拥护和真诚信仰。人民权益要靠法律保障，法律权威要靠人民维护。必须弘扬社会主义法治精神，建设社会主义法治文化，增强全社会厉行法治积极性和主动性，形成守法光荣、违法可耻社会氛围，使全体人民都成为社会主义法治忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。可以看出，四中全会强调人民的法治主体地位，力图把权力关进制度的笼子，这是法治思维的一大突破。我认为，该突破是依法治国到依法理国的标志。依法理国和依法治国相比，更重视人民的主体作用，它是国家治理体系之下的法之治。四中全会强调社会主义法治理念、精神和文化，实际上是抢占世界法治价值体系的制高点，体现社会主义制度的优越性和自信性。下一步应当加强公众参与国家和社会事务的制度、机制和程序建设，发挥其参与和监督作用。

（六）突出宪法的地位，强化对依法行政的参与和监督

四中全会提出，坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。四中全会提出，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。通过此措施，可以把权利关进制度的笼子，遏制权力腐败的蔓延。

（七）强调依法独立公正行使司法权

四中全会提出，完善确保依法独立公正行使审判权和检察权的制度，建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。全会提出，优化司法职权配置，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。这些措施，有利于发挥司法在国家治理中的积极作用。

（八）促进法治人才的正规化、专门化和职业化，重视法治的保障措施建设

四中全会提出，推进法治专门队伍正规化、专业化、职业化，完善法律职业准入制度，建立从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者、法官、检察官制度，健全从政法专业毕业生中招录人才的规范便捷机制，完善职业保障体系。这一推进法律人立法、执法和司法的举措，利于法治的发展。

四中全会提出，提高党员干部法治思维和依法办事能力，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容。

三、四中全会的几个第一次

总的来看，四中全会有很多创新和突破，可以总结为：（1）发展观的突破，公报提出要依法治国和以德治国相结合，和科学发展观一起，我认为是，组成了科学发展、文明发展和法治发展三结合的中国发展观。这是发展观方面的一个巨大飞跃。（2）第一次提出了建设中国特色社会主义法治体系，从原来的法律体系到现在的法治体系，突出了执法、司法、守法和法律监督的作用，体现了法治环节发展的均衡性。（3）第一次强调党内法规要同国家法律相衔接与协调，指出“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”。（4）第一次系统论述法治观，如“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”，法治既要成为国家治理理念、也要成为生活方式和共同信仰。（5）第一次提出人民的法治主体地位，目的有二，一是响应国家治理体系建设的要求，发挥人民的作用，二是力图把权力关进制度的笼子，接受人民的监督。