张军扩
国务院发展研究中心副主任
关于进一步完善国有资本管理体制
大家知道，现行的国有资产监督管理体制是2003年形成的。客观地讲，这个体制的建立对于解决过去长期存在的国有资产多头管理而又无人负责的问题起到了积极的作用。但它存在两个突出问题：一是没有形成与国有资本功能定位相适应的国有资本布局优化调整的体制机制。国有资本是全民财富，理应服务于全民利益和国家战略目标。但过去的体制却缺乏这方面的机制设计，从而在一定程度上导致了国有资本管理上简单强调做大做强，自我循环，而服务于国家战略目标则相对不足。二是对企业实行行政化的管理模式，且管人管事管资产相结合，导致企业活力不足，难以适应国内外市场形势快速变化对企业快速决策的需求。比如，根据国务院发展研究中心企业所的一项研究，截止到2012年，国资委共颁布各类规章文件287件，通过对其中255件进行梳理和归纳，发现这些规章文件与履行股东职责相关的仅占31％，而其余的近70％，都是与落实政府公共政策、党群工作或企业内部事项相关的。
解决以上两个问题，一个可供考虑的思路，是加强国资政策制定的客观独立性。比如，可以考虑设立一个由国务院领导挂帅的、由国务院相关职能部门负责人以及相关领域的专家学者参加的委员会，负责制定国家出资政策，包括国有资本布局调整和国有资本收益分配等，而国资委则负责政策的具体执行。这样做的好处，一是有利于从国民经济全局的、更加宏观的角度考虑国有资产的功能定位、布局调整、投资方向和收益分配；二是有利于增强国有资本政策的权威性，从而有利于切实得到贯彻落实；三是有利于破除部门自我改革的困境，帮助国资部门剥离不合理的管理职能，推动国资管理部门改革监管方式。比如，以前国资委承担的公共管理职能、党群工作职能、企业内部具体事项审批职能等，都需要逐步加以清理和剥离。
关于构建国有资本投资运营平台
国有资本能否有效服务于国家战略目标，既取决于其投向的领域是否正确，也取决于其投入的方式是否恰当。关于今后国有资本需要重点投向的领域，十八届三中全会的《决定》已经说得很明确，那就是提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全等五大领域。那么接下来的问题就是，国有资本应当以何种方式来重点投向这五大领域呢？
过去，国有资本发挥作用的方式，主要是投资兴办企业，并直接经营管理。这种方式在发展的初期可能是必要的，但随着我国市场经济的不断发展，其弊端和局限性越来越显示出来。今后，除极少数涉及国防安全等特殊领域需要国有资本以直接投资设厂、直接经营管理的方式发挥作用以外，绝大多数领域，包括完全竞争领域和带有部分公益性、政策性功能的领域，都用不着国家直接投资设厂，而是通过资本投入运作，就可以更好地实现国有资本的功能作用。比如，如果需要国有资本加大对生态环境保护的支持，既可以以政府资助研发的方式进行鼓励性、引导性投入，也可以以购买私人企业服务的方式进行支持。如果是社会保障资金，需要保值增值，那么更不用自己投资设厂，而是看哪个领域效益高、发展前景好，就可以直接对这些领域的企业进行投资参股。
然而，现实当中，国有资本并非以现金形式存在，并非想投哪儿就能马上投到哪儿，而是以各种类型的企业的资产或股权的形式存在，其中，少部分是所谓的关系国民经济命脉的重要行业和关键领域的企业，而大部分是完全处于竞争领域的企业。在这种情况下，要实现从管资产向管资本的转变，促进国有资本布局的动态优化和调整，就需要搭建国有资本投资和运营的平台，即国有资本投资公司和国有资本运营公司。
关于如何设立国有资本投资运营公司，以及设立之后如何运营，目前都存在较大分歧。比较好的做法，还是通过试点找出适合当前管理体制和市场环境的合理模式。试点当中应重点关注三个问题：一是投资运营公司对实业企业的持股方式。分散持股有利于防范对实业企业的行政干预，但增加了实业企业出现内部人控制的风险；集中持股有利于落实实业企业的出资人责任和发挥投资运营公司的专业化优势，但增加了不当干预的风险。二是投资运营公司的治理机制。投资运营公司应该成为市场化的资本运营主体，既要防止政府干预过多导致企业失去活力，又要防止出资人职责不落实出现内部人控制的风险。三是资产重组与企业改革。应当结合投资运营公司的设立，在取消壳公司、处理存续资产、管理关联交易等方面探索和积累经验。
关于股权多元化与完善现代企业制度
从多年来国有企业改革与发展的实践来看，国有企业难以建立真正有效的现代企业制度，其最重要的一个根源，就是一股独大的股权结构。大量的经验证明，即使不能实现国有资本与其他社会资本的混合所有制的多元化持股，只要能够实现多元国有股东持股，也能在很大程度上对改善公司治理发挥积极作用。因此，下一步改革，应当把推动股权的多元化作为完善现代企业制度的一项重要举措。
推进国有企业股权多元化改革，重点是要推进集团母公司的改革。目前中央和地方层面都还有不少集团母公司仍未完成公司制改革，例如国务院国资委管理的112家中央企业中就有75家仍然是全民所有制企业，尽快完成集团母公司的公司制改革应成为国有企业产权制度改革的首要任务。改革可根据实际情况采取多种方式，包括：有些具备条件的集团母公司可以直接改组为“国有资本投资运营公司”，有些集团母公司可以改造成为股权多元化公司特别是上市公司，有些“壳公司”性质的集团母公司可以注销等等。
在积极调整和优化国有企业股权结构的基础上，要根据国有资本不同的功能定位，逐步调整企业的国有股权比例。对需要国有资本发挥政策性功能的领域，如关系国家安全、国民经济命脉、重大民生、战略性产业的重要行业和关键领域，国有资本可以保持独资、绝对控股、相对控股或其他控制形式；其他领域，主要是竞争性领域的国有企业要积极引入社会投资机构，根据市场竞争和发展情况，实行国有股权不同的持股比例，并按照市场规则有序进退、合理流动，提升国有资本的配置效率。
关于推进国资国企用人管理制度改革
对高层管理者的任命、考核、激励制度是全部管理制度的核心。按照改革后的国资管理体制，两类公司之下，基本上是按照《公司法》运行，实行完全的市场化的用人管理制度。国有资本投资运营公司以及个别的特殊类公司，可能比较合理的方式是实行双轨制的选人用人和管理机制。
所谓双轨制，就是对国有资本投资运营公司的董事、监事，以及少数政府直接管理的特殊国有企业的领导人，由履行出资人职能的机构选聘与任命；而对两类公司的经理层，以及其他层级的管理者，实行市场化选聘与管理机制，即董事会选聘总经理，总经理提名其他高管并由董事会批准。
与双轨制的选人用人制度相适应，应当按照“选用方式与身份、待遇相适应”的原则，实行双轨制的薪酬与激励约束机制。通过政府任命方式产生的两类公司和少数政府直管企业的董事、董事长应当按照公务员管理，保有公务员身份，确定一定的行政级别，参照相应职级的公务员制定薪酬和福利标准，并根据岗位技能要求和工作难度给予一定的岗位补贴，同时要严格规定职务待遇、职务消费和业务消费，保障消费公开透明。而通过市场方式选聘的职业董事和职业经理人身份的国资控股参股企业负责人则实行市场化管理，由董事会参照市场水平确定薪酬方案和待遇体系。
关于解决国有企业历史遗留问题
经过多年的改革和发展，大部分经过改制的国有企业的历史遗留问题基本上都已经得到解决。但调查发现，当前，在部分未充分改制的国有企业当中，历史遗留问题仍然比较严重。在少数已完成改制甚至已上市的国有企业，也同样存在着历史遗留问题“尾大不掉”甚至卷土重来的问题。这主要包括三个方面：一是很多国有企业仍承担着离退休人员的社会管理职责及社会统筹外的费用，承担着职工住宅供水供电供热（气）和物业服务等“三供一业”的设施维护改造等费用；二是部分国有企业仍存在企业办社会的问题，医疗、教育、消防、市政、社区等未能完全移交给地方；三是很多老国企冗员问题严重，尤其是资源矿产类国有企业，随着近几年企业经济效益下滑，人员富余已成为这些企业生存和发展的重大障碍。
这些历史遗留问题不解决，企业就不可能真正建立起与社会主义市场经济相适应的现代企业制度，在发展混合所有制、公平参与市场竞争中也会面临很大困难。在新一轮改革当中，要认真清理历史遗留问题的类型、数量和严重程度，并根据不同的历史遗留问题探索多种解决途径。一是政府要切实转变职能，加大财政投入，将国有企业离退休人员、失业人员、企业医疗教育机构等的社会化管理作为政府提供的公共服务，解决企业和就业者的后顾之忧。二是要结合企业所在地区劳动用工市场化程度和社区管理的社会化程度，采取剥离改制、转移就业或划转存续公司托管等多种方式解决富余职工和离退休人员问题。三是要总结过去各地、各企业在处理不良资产问题上的实践经验，做好顶层设计，制定预案，建立机制，切实防范局部问题演变为系统性风险。
关于各地方因地制宜开展国资国企改革
中央和地方国有资产在结构、质量、功能上有很大差异，地方之间的差异也不小。过去十年，各个地方在国资管理体制和国企改革方面都开展了有益的探索，形成了不同的地方特色。下一步推进地方国资国企改革也不宜搞“一刀切”的改革模式，当然地方也不能坐等中央国资管理体制改革方案。地方国资国企改革应坚持以下几项原则：一是坚持国有资本更好地服务地方经济社会发展；二是坚持以管资本为主提升企业活力；三是坚持多种所有制资本公平竞争、共同发展。建议在坚持这些原则的前提下，鼓励地方因地制宜探索国资管理新模式，尽早释放改革红利。
另外，当前情况下各地要高度重视投融资平台改革。在不少地方，投融资平台占地方国资的比重较高，财务风险积累较多。2014年10月，国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（即43号文），要求地方政府不得再通过平台进行举债，这是地方投融资平台面临的一个新情况。地方融资平台借新还旧的成本增加，企业风险凸显。要坚决防范地方债务风险集中爆发，必须尽快探索地方投融资平台改革路径。一种比较现实的改革方向，是将地方投融资平台改造为普通企业，通过重塑政企关系，实现政企分离和政资分离，将平台企业从政府的附属机构转变为独立市场主体。
注：
本文为作者在1月31日举行的“第十三届中国企业发展高层论坛”上的演讲摘要。
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