髙世楫 国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长
廖毅敏 工信部电信研究院政策经济所
——一个政府工具的分析框架
党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。习近平总书记更进一步指出，“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系……是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”（习近平，2014）。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。在全球化、信息化的新时代背景下推进国家治理体系和治理能力现代化，要求我们充分利用信息化手段，构建新的体制机制，实现各项事务治理的制度化、规范化、程序化，提高党领导人民管理国家事务的能力。在现代国家治理体系的基础制度建设中，在提高国家治理能力的过程中，信息化将发挥不可或缺的重要作用。
完整准确地把握国家治理现代化的内涵与当前的重点
在汉语的语境和中国的文化传统中，“国家治理”中的治理就是指统治者“治国理政”，国家和政府是唯一主体。在当代西方政治学和行政管理理论中，“治理”是指由包括政府在内的多种利益主体按照法律规定相互制约、形成社会秩序的过程（Bevir, 2012）。在我国的基本国情和基本政治制度下，“国家治理”是指中国共产党代表和领导人民掌握政权，运行治权的过程，强调中国共产党在纵览全局、统筹各方的格局下，政府、企业、事业单位、社会团体、中介组织、人民群众各方主体共同发挥作用的治国理政。国家治理体系，就是保障国家有效运行各项制度所构成的制度体系。
推进国家治理体系和治理能力现代化是全面深化改革的目标，也是完善中国特色社会主义制度的实际内容。改革开放以来，我国政治稳定、经济发展、社会和谐、民族团结，开创了社会主义现代化建设事业的良好局面，这说明我国国家治理体系总体上适应了我国国情和发展要求。同时，我国经济社会发展距离人民群众所期待的，真正实现现代化，实现社会和谐稳定、国家长治久安，还需进一步完善国家治理体系、提高国家治理能力。推进我国国家治理体系现代化，涵盖了执政党管理国家的所有制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规。推进国家治理能力现代化，则是基于上述国家制度体系，全面提升管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。
现阶段国家治理现代化的重要任务，应该是全面建设现代国家制度或者完成现代国家构建（State Building），更加有效地发挥国家和政府在现代国家治理体系中的核心作用。
从政府工具角度看信息化在国家治理现代化中的基础作用
（一）政府工具：从治理能力视角审视现代国家建设
关于国家治理和社会发展的最新政治学和经济学研究表明，在一个国家的现代化进程中，完成现代国家构建或国家建设（State Building）,建立有效国家制度（Effective State）和提高国家的制度能力或国家能力（State Capacity），是一个国家实现现代化转型的前提（胡鞍钢等，2003；Fukuyama，2004，2011, 2014；Bell & Hindmoor，2009；Micklethwait and Wooldridge，2014）。相对于政治或公共政策，治理只是一种执行，其传统上应该属于公共行政的领域。
一种威权政体可能有很好的治理，正如一种民主政体也可能管理不善。这种治理能力是“建制性”（Infrastructural）权力，也就是一个国家通过制度而治理整个社会的能力，其发生作用与一个国家的各种物质和制度基础设施有关，决定了政府治理的质量和成效(Mann, 1993)。
同时，从政府工具的观点来审视国家治理体系和治理能力，主要可以用四个方面来考量分析。一是从程序性角度衡量，韦伯式官僚体制是任何一个国家政府运行的基础，几乎所有的治理活动依托于官僚体制下的各种行政程序；二是从能效角度衡量，这种能效通常指向政府的汲取能力、官僚的教育程度和专业化水平等，也可以分为经济调节、市场监管、公共服务、社会管理等具体职能；三是从输出结果来衡量，良好的程序和强大的政府能力本身并不是目的，我们希望政府能够提供教育、公共卫生、公共安全以及国防等优质服务；四是审视官僚自治的水平，某种意义上，适度的官僚自治能带来最优的政府治理成效，过于僵化的授权意味着低效，而过于放纵的授权则走向国家混乱。而在国家和政府充分履行其承担的各种责任的同时，要保障民众权利、约束政府权力，这就必须要求一个国家有完备的法治基础。
（二）信息节点：政府在国家治理体系中的核心作用
针对国家治理体系中的政府角色和作用，英国学者克里斯托弗•胡德（Hood，1983）提出了由信息节点（Nodality）、政府权威（Authority）、公共财富（Treasure）、政府组织（Organization）等四个政府工具所构成的NATO分析框架，从工具主义的观点来审视政府治理的成效。在胡德的NATO分析框架里，信息节点是最基础的也是应用最为广泛的治理工具。他认为，所谓信息节点（Nodality）是指具有处在信息网络或社交网络（不一定是“正中间”）当中的属性，政府就是典型的“信息节点”。
与此同时，政府作为“信息节点”具备有别于其他群体的关键特征，政府信息节点在国家社会所处的中心位置，是其他组织和个人所无法企及的。
首先，政府节点具有法律授予的权威地位，是其他组织和个人所无法拥有的。这个节点能够正式颁布命令、令行禁止、保障安全、公正裁决，比其他信息节点在获取和使用信息方面具有优势，其发布信息的影响力也远远超过其他组织和个人。特别是出于国家安全的需要，美国等崇尚个人自由至上的国家，赋予了国家机构以各种方式收集国内外任何个人各类信息的权力，包括通过非法入侵的方式监听外国首脑电话（Greenwald, 2013; The Washington Post, 2013）。
其次，政府节点拥有强大的资源和财力作为支撑，是任何组织和个人难以匹敌的。政府依法获得汲取能力，通过税收等方式动员和调动社会资源。中国第六次全国人口普查历经三年，经费总预算达到80亿元。全球任何国家动员资源收集信息的能力，是任何组织和个人都不容易做到的。虽然Google、Facebook、沃尔玛等收集了其用户、客户所产生的巨量信息，但其信息的质量和完整性，远不及政府所收集的信息，此外政府还可以依法强制性获得这些非政府机构所收集到的信息。
再次，政府节点拥有庞大的组织体系作为后盾，是其他组织所无法抗衡的。中央和地方各级政府形成的组织网络、人员队伍、机器设备等基础，决定了这个信息节点的强大执行能力。在中国，仅第六次全国人口普查就通过各级政府动员了超过600万普查人员。
此外，如果把社会治理视为基于授权的政府职能向外延伸的过程，政府信息节点的作用将得到进一步强化和扩展。社会治理需要政府成为国家——社会关系转型的纽带，政府的权威通过授权或委托方式赋予公众与社会组织，从而形成以市场机制为基础、多方参与社会治理的局面。一方面，需要政府提高回应性，主动开启政民双向沟通渠道，提供公共参与的平台和所需资源，政府信息节点的作用得到增强。另一方面，社会组织是社会治理的重要参与方，也成为承接政府职能向外延伸的重要载体。教育、医疗卫生、社会福利、扶贫救灾等原由政府把持的核心职能向社会组织让渡,新型的组织方式和协同工作进一步扩展了政府信息节点的网络。
（三）信息时代中持续创新、不断强化的政府信息节点
当前，从电子邮件、互联网、视频监控、移动电话，乃至云计算、大数据等新一代信息通信技术，日益广泛应用于政府部门，电子政务应用日益成为增强治国理政能力的新手段。尤其是信息技术降低交易成本的特性，使得信息时代成为基于信息传递、扩散的多元化治理工具，充分发挥效用的舞台。
核心业务数据库与基础信息数据库进一步凸显了政府获取信息的能力，俨然成为现代国家治理的新基石。人口、企业法人等一批重要基础信息库，金融、税收、质检、社保、教育等关键领域核心业务数据库正在发挥着重要作用。例如，金盾工程建成了覆盖13亿人口的国家人口数据库，各级人口管理数据库为公安机关提供1.3亿人次查询服务，协助破案227万起，挽回经济损失40多亿元。国家统计局建成了统计信息库，该数据库共包含3400多个指标、320个分组、105.26万笔数据。国家工商总局已经建成了完整的企业法人数据库。
财政税收领域的电子政务应用不断增强国家对财富的汲取能力，夯实了现代国家治理的基础和制度。信息技术创新和拓展了纳税服务的内容和方式，税务网站、12366纳税服务热线、短信服务系统等一体化纳税服务平台，实现了网络申报和缴税的全覆盖，使纳税人能够更加及时准确地了解税法规定，更加方便快捷地办税，更加全面有效地享受税收优惠政策。同时，让国家政府能够实时掌握税收工作各方面信息，精确实施税收风险监控，大幅度提高税收征管水平。
基于网络的多元化平台不断扩展政府权威的外延，正打造一个更可信的国家认同的基础。在网络时代下，政府网站、政务微博、网上听证等多种网络方式，更加丰富了政民互动、公共参与的便捷渠道。深化信息公开已成为打造透明政府、赢得公众信任的现实选择，人民的知情权、参与权、表达权和监督权更多地置于阳光下，更广泛地动员人民依法管理国家事务和社会事务成为可能。互联网已成为政民互动、公民参与、监督公权的新窗口，互联网、微博、微信已经成为一个最广泛、最常见的参政议政场所，网民的舆论能量成为完善决策和监督公权的最好伙伴，网络已经成为社会动员的沃土，成为知民情、聚民智、汇民意的沃土。
基于业务系统的行政创新驱动治理能力的现代化，组织整合的协同政府成为可能。各中央部委通过电子政务业务系统建设，为促进政府职能转变和增强治理能力发挥了重要作用。金财、金审、金盾、金保、金质、金土、金农等一大批关键电子政务工程建设，支撑了大量政府核心业务的运行，在政府宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务方面发挥了不可替代的作用。基于信息的共享促进了跨部门业务协同，将有力推动现代整体政府建设。国家围绕宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务的需要，积极推进信息共享和业务协同，不断扩大应用领域，特别是在综合治税、人口管理、公共服务、应急管理等方面大大提高了行政效率和服务水平。
现阶段以信息化推进国家治理体系和治理能力现代化的初步考虑
信息化改变了经济社会的运行方式，也改变了国家治理的方式(Dunleavy et. al, 2008)。特别是，信息化使国民获得的信息更加全面、及时，其参与公共治理的能力得到加强，国家与国民之间的互动更加密切，这对政府有效响应国民需求提出了挑战，而这种挑战将是长期性的。
对于处于现代化中期阶段的中国，我们当前国家治理所面临的问题有其独特的历史性、阶段性和文化性特点。从上述政府工具论角度，我们认为信息化能够为提高国家治理能力提供重要的支撑。
（一）加强网络环境下法治国家建设
加强民主法制信息化建设。加快人大信息系统建设，完善法律信息库。整合共享有关信息资源，完善政协业务网络系统。加快推进法院系统信息化，建设完善法院案件管理及决策支持系统。加快推进检察系统信息化，建设以控告举报与刑事申诉、侦查监督等为主的检察院法律监督信息系统。
推进立法司法过程的网络公开和公众参与。鼓励采用网上听证、互联网征集意见等新方式，提高广大群众参与政府立法的积极性。通过微博、网络视频等多种信息传递方式，联合媒体开展网络庭审直播，让社会公众能够即时了解庭审信息并发表评论意见，创造公开透明的司法环境。
建立纪检监察的信息化体系。加快建设行政监察信息系统，以落实违法违纪责任追究为重点，加强行政权力运行监察监管机制，完善电子监察系统。以行政许可和行政处罚等执法行为为重点，建设行政执法监督信息系统。有序引导网络反腐走向规范化，加强群众对党员干部的监督。
构建公开透明的政府问责机制。建设公众诉求信息管理平台，改进信访工作方式，实行网上受理信访制度，拓宽民意反映渠道。利用以公民身份证号码为基础的统一社会信用代码制度及不动产登记制度，为预防和惩治腐败夯实基础。
（二）加大关键业务系统和基础信息对国家宏观调控决策支持力度
不断完善宏观经济信息资源库建设，强化金融、税收、统计等基础信息资源开发利用，逐步完善消费、投资、进出口以及经济运行、节能减排、知识产权等方面的业务信息资源，提高宏观调控的科学性、预见性和有效性。
建设和完善以法人组织机构代码为标识的机关法人、事业法人、企业法人、社团法人及其他依法成立的各类机构单位基础信息库。为企业发展、劳动就业、产业安全等信息的监测分析和评价决策提供支持。
建立全国联网个人税收登记系统，加快不动产登记系统全国联网，为建立按家庭总收入征收个税、财产税、遗产税等税收制度改革提供完整的信息支撑。
推进政府数据资源公开，抓紧研究制定《政府信息资源开发利用法》、《政府信息资源管理条例》等法律法规，推动我国政府数据开放平台的建立，提升公共数据资源的社会效用。
（三）加快提升市场监管重要业务系统的支撑能力
加快建设和完善价格监管、价格监测预警、成本调查、价格鉴证、药品和医疗器械价格评审、价格监督检查等信息系统，形成统一协调的价格管理和数据共享平台，加强重要商品的市场价格监测预警、价格调控、监督检查。
建立跨部门统一共享的信用信息平台，利用人口和法人基础信息库，依托部门和地方建设的业务信息系统，进一步完善公民和法人的信贷、纳税、履约、生产、交易、服务、工程建设、参保缴费，以及违法违纪等信用信息记录，依法实现信用信息的跨部门共享，推动市场的诚信体系建设。
加快建设食品药品监管信息化工程，进一步加强对食品与药品、医疗器械生产、流通和使用全过程监管业务的紧密协同和数据共享，实现食品药品流通过程的透明监管，支持食品药品安全事件的预防预警和应急处置。
加快建设金融监管信息系统，完善针对金融业系统性风险、信用风险、市场风险的风险管控和信息共享系统，重点加强对外汇业务、资本市场交易和跨境资金流动等的动态监测和信息共享。建设和完善金融信息平台。
（四）加快信息惠民，推动公共服务创新
加快数字教育资源公共服务平台建设，全面加强基础教育、职业教育、高等教育等优质教育资源开发与应用，不断扩大优质教育资源的共享范围，逐步建立广覆盖、多类型、多层次、开放便捷的终身教育资源体系。推动网络专递课堂、名师课堂、名校课堂建设，逐步形成优质教学资源传递机制。构建师生网上学习、教学相长空间环境，促进形成教育资源共享利用的环境。
以建立城乡居民电子健康档案和电子病历为重点，建设支持各级医院上下联动、医保医药医疗业务协同、居民健康监测咨询等的医疗健康公共服务信息系统，支持医疗机构分级协作和医保支付即时结算。建立和完善基层医疗卫生管理系统。发展远程医疗，促进医疗卫生公共服务均等化。完善以疾病控制网络为主体的公共卫生管理信息系统。
推进社会保障卡应用，建设覆盖乡村社区、实现多险种和跨省区接续的社会保险经办服务信息系统。实现社会保险经办服务的多险种跨省区可接续，规范业务办理流程，控制资金风险，实现精细化管理，为完善社会保障制度提供信息支持，不断提升国家社会保障的能力和水平。
（五）在信息时代持续推进社会治理方式创新
建设和完善覆盖全国人口、以公民身份号码为标识、以居民身份证信息为主要内容的国家人口基础信息库。以人口基础信息为基准，建立信息共享和校核机制，初步实现相关部门人口信息资源的实时共享，为实有人口统筹管理、社会治安状况等的监测分析和评价决策提供信息支持，支撑社会管理综合信息系统建设。
进一步建设和完善应急管理信息系统，加强对自然灾害、公共卫生事件和突发群体性事件的信息报送、预测预警、分析评估、舆论引导、应急预案智能化联动、预警信息发布、应急通信、应急指挥、防灾减灾、应急队伍和物资调配、应急处置责任认定等信息能力建设。
充分利用、整合和完善各类社会管理动态综合信息，加强网络舆情分析，健全网上舆论动态引导管理机制。出台并实施信息网络实名登记制度，强化虚拟社会治理。
注：
本文曾以“信息化在推进国家治理现代化中的基础性作用：政府工具论角度的分析框架”为题收录于《中国信息年鉴2014》。此处发表时有少量修改，参考文献略。
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