丁元竹 国家行政学院决策咨询部副主任、法学博士、教授,曾担任联合国、世界银行、瑞典国际开发署等若干国际组织咨询专家
李克强总理在2015年政府工作报告中提到，打造大众创业、万众创新和增加公共产品、公共服务“双引擎”，推动发展调速不减势、量增质更优，实现中国经济提质增效升级。大众创业、万众创新是调动全体社会成员的积极性、主动性和创造性，激发社会活力和经济的内生动力；增加公共产品、公共服务则是通过公共服务和公共产品及或大众消费和生产，使大部分人民在发展中受益，既是一个激发动力的过程，又是一个收入再分配过程。增加公共产品和公共服务意味着必须推动消费升级，以公共消费扩大内需，依次拉动经济增长和社会进步。
在政府工作报告中，李克强总理不仅部署了今年乃至今后一个时期中国经济发展的重大战略，也提出了与之相关的重大理论问题，需要理论界对相关问题进行更加深入地研究，尤其是与公共产品、公共服务相关的公共消费问题。
一、换一个角度看经济转型升级
换一个角度来看经济转型升级会是什么样子？假如我们不是从私人消费，而是从公共消费，不是从私人部门就业，而是从公共部门就业，不是从私人部门，而是从公共部门出发，来看目前正在和将要进行的发展方式转变，会得出什么结论？换一个角度看问题确实不容易。这需要勇气和创新性思维，需要调整研究问题的视角。
缺乏创新思维和研究问题的新视角，或者说缺乏新的理论构架是中国经济长期走不出“囚徒困境”的原因之一。一说到消费不足，就说收入分配不合理；一说收入分配不合理，就说社会保障水平低，云云，一直在经济领域打转转，一直在制度领域打转转。
这里，我们只是想通过研究指出，在经济之外寻求发展的思路也应该得到应有的尊敬，并给予足够的重视。在新的历史时期，鼓励各方学科和部门积极参与重大发展问题的思考与讨论，无论对于发展本身还是对于人类认识水平的提高都将是幸事。英国《星期日泰晤士报》2009年12月27日刊登了赫德森研究所经济政策研究室主任、商业顾问欧文·施特尔策的一篇文章，题为《贪婪的银行家重惹阶级斗争之忧》。施特尔策在文中说道，“今年是经济学家溃败的一年。他们未能预见世界金融体系近乎崩溃的局势发展，自然无助于加强一贯宣称经济学是另一门科学的骗人说法。它现在不是、过去不是、将来也不会是。但是，很多经济学家自称他们的模型反映了现实，市场始终按照绝对理性的消费者提供的完美信息运转，而消费者又受到能够计算平衡量风险的放贷者的迎合。经济学教育机构的学生以及研究以经济行为为基础的文化的学生专心于大量数学计算之中。经济学仍然有许多值得我们学习的内容，但是前提是必须由实践者进行重大反思，而且不能代替研读伟大的经济学家的作品的细心读者能够发展的那种有用的常识”。根据我们的理解，施特尔策试图表现出两个方面的意思，一是经济学并不像人们想象的那样，具有无比的解释力和预见性。二是不管什么样的经济学理论，不管是谁的理论，都必须具备经验和事实基础。在经历了这场几十年未曾发生过的危机之后，让其他学者与经济学一道来解释这个日新月异、令人捉摸不定的世界可能会更实际、更恰当一些。公共部门和社会领域的理论不是凭空出现的，它们是近几个世纪，特别最近一个世纪公共领域和社会发展的反映。
还有一种思潮值得考虑，这就是，20世纪下半叶，学者们对于现实发展道路的思考甚至是质疑，也应当引起我们的关注和思考，促使我们去寻求新的发展模式。美国学者马克·布莱思（Mark·Blyth）在研究和总结这场国际金融危机的教训与经验后指出，“市场和政府时时处处都是相互重叠、不可或缺、相互排斥、并具备生成能力。作为一种制度，资本主义在政府提供审慎监管的环境中能够获取的最蓬勃的发展，美国资本主义也不例外。在政府和市场之间保持何种程度的平衡是一个需要由不同国家来确定的一个政治问题”。有类似思想的人不止布莱思一个人。从更加宏观的角度考虑这类问题的人数不胜数，核心是围绕着市场、社会和政府的关系展开的。
政府和市场之间平衡的核心是分配制度及其服务体系的设计模式。我们已经看到，不合理的分配模式造成了相当一部分人的消费不足或没有能力消费。这种消费不足不仅表现在一个国家之内，也表现在世界范围内，国与国之间、地区与地区之间，最终制约了发展的步伐。市场机制造成了目前微观结构与宏观结构的趋同性、雷同性。这个问题还没有引起人们的进一步讨论。其深层次原因是市场力量缺乏制约，或者人们赋予它绝对的地位。国际金融危机之后，人们不能再循规蹈矩，必须寻求新的发展方式。如果从过去30年中国采取的追赶模式以至后来形成的与发达国家雷同的发展来讨论问题，从深层次上说，中国当前发展方式的转变决不仅仅是经济领域的收入分配、城乡关系、产业结构以及地区结构的调整，而是更加深层次的创新，一种超越发达国家传统模式的自我探索和自我创新。得出上述结论的不仅仅是我们的研究，美国历史学家龙多·卡梅伦已经看到了发达国家问题的症结所在，“资源分布得不均衡——不同个人、社会集团和国家之间的不均衡——是经济发展问题的症结所在”。而这个问题之所在，就是我们长期追随的一般意义上的经济体制。
当前，当西方国家把中国放在一个超级大国位置，不管是重视也好，捧杀也好，中国都需要清醒。因为，它在过去30多年走过的基本是一条追赶的道路。如果它想在这场国际金融危机之后真正成为一个世界大国，就必须有自己的发展道路、自己的发展理论，一种不同西方于发达国家在起步时所遵循的发展理论，而是具有21世纪特征、代表人类新的发展方向的理论。基于这样的考虑，我们不禁要问自己，中国要成为一个世界大国，我们在理论上准备好了吗？中国理论界，中国的经济学、社会学、管理科学等等，也需要而且应当站在这样一个高度来认识问题，来重新调整自己的研究方式、研究方法、研究内容。面对发展模式的选择，理论界应当高瞻远瞩、大彻大悟。
这场国际金融危机给了我们另外一个有待于进一步证明的启示是，全球化条件下发展的最大难点来自国际经济社会形势的不确定性。这种国际经济社会形势不确定性的深层次原因产生于各个国家的主权经济、主权社会和主权政治的传统性重合在以信息技术为基础的全球化经济体系中发生缺失。换句话说，以信息技术为基础的全球化经济打破了传统工业社会中的主权经济、主权社会和主权政治统一性，成为当今世界发展中的基本矛盾。这也是我们当前面对的这场全球金融危机与20世纪30年代那场世界经济大萧条的显著不同点之一。主权经济、主权社会和主权政治的重合缺失增加了主权国家宏观经济调控和社会管理的难度。中国政府在加强宏观调整方面已经取得的成就是否证明全球化下更需要强大、更具有应变能力的政府？
2008年以来的国际金融危机的冲击时隐时现，中国面临新的发展机遇和挑战。回首国际金融危机的冲击，痛定思痛，新的发展不仅仅是经济的增长，更应当是经济社会的可持续发展。可持续发展的关键是在提高质量上下功夫，而提高发展质量的关键是引进大量新的发展部门，并使原有的部门和新的部门之间协调发展，建立一种平衡关系。
扩大以公共群体为目标的公共消费
（一）从两个假定说起
假定有A和B两位消费者，他们各有100万元用于消费。
消费者A将这100万元用于购买了奢侈品或进行了奢侈消费，那么它最终产生了两个结果，一个结果是他满足了自己的消费需求和消费欲望，另一个结果是他拉动了奢侈品产业的发展，增加了奢侈品产业收入，包括老板和产业工人的收入及其就业。在这种情况下，大部分收入应当是进了老板的口袋，财富是趋于集中的。
消费者B将这100万用于公益事业，比如用于农民的信息技术的提高，给200万农民买了电脑，那么它最终会有三个结果，一个结果是他满足自己的公益追求，一个是他推动了电脑产业的发展，增加了电脑产业的收入，包括老板和产业工业工人的收入及其就业，三是他增强了农民的技能，或者是发展能力。农民使用电脑除了获得信息，提高生产技能之外，使用电脑需要消费电，需要网络支出，还需要其他耗材的支出等等。
消费者A和B的消费行为不同之处在于：一是消费目的不同，A纯属个人消费，B则是属于公共消费。二是消费的结果是不一样的，A的消费到他消费为止，而B的消费会带动更多的消费，甚至会形成一个巨大的消费链条。“富人的生活必需品消费量与穷人的需要差不多，他们主要是奢侈消费。富人收入的增加刺激的是奢侈消费品的生产，而且有限，比起大多数穷人因收入减少对生产的副作用要小得多（何止斌：《经济学300年》，湖南科学技术出版社，2010年，第110页）。这也是为什么贫富差距过大并达到一定水平之后经济停滞的原因之一。政府，甚至包括富人都需要明了，经济领域的利他主义实际上也是最大的利己主义。利己主义和利他主义从来就不是各不相关，而是一对孪生兄弟。
进一步说，公共消费是指那些以公共群体为目标的消费，它一方面具有再分配的功能，另一方面又具有扩大消费的功能。从拉动需求和推动经济发展的视角看，它更能拉动经济的发展。在这个意义上，“所谓公共消费是指由政府和为居民服务的非营利机构承担费用、对社会公众提供的消费性货物与服务的价值。在生产力水平提高和经济发展的基础上，在不减少个人消费基金和牺牲个人消费质量的前提下，社会消费基金和公共消费数量不断增加是人类社会发展的必然趋势。第一，公共消费的比重将增加。社会公共消费在消费基金中所占比重如何，从目前世界的情况来看，与一个国家经济的发达程度具有正相关的关系。发达国家的社会公共消费比重要高于发展中国家和落后国家，但总的规模一般均保持在20%以内，只有少数高收入石油国家略有超出。第二，“居民享受公共消费的差别将减小”。（尹世杰：《消费经济学》，湖南师范大学出版社，2003年版）由此可以看出，公共消费本身就具有再分配功能，消费量取决于收入多少。通过公共消费来消除贫富的两极分化，对一国经济稳定持续增长是有利的。
（二）公共消费与公共就业
进一步说，公共消费是指政府在公共物品和公共服务上支出以增加福利的消费。也有研究指出，公共消费由“一国政府花费在养老金和基础设施改善上的支出”。卡塞莉和文图拉提供了一个分析消费分配动态的工具，一个依赖于公共消费偏好的期限定性作用的因素。按照他们的研究，消费分配与公共消费和私人消费替代边际率相交。这个结果直接来自于每个消费者不同的替代边际效率的消费。我们可以引申出一些新的推论，这就是，公共消费和私人消费在一定程度上、一定范围内是可以相互替代的，但是，超出一定范围，就会相互抑制。我国现阶段的社会保障体系缺失，教育资源布局不合理和缺乏公正，在相当程度上抑制了个人消费。福利国家的过度公共支出抑制了经济快速增长是另外一个方向的例证。由此可以进一步引申出仅仅靠改变经济发展方式无益于解决中国当前发展中的结构性问题，必须在阶段性特征上下功夫，扩大这个阶段上的公共消费。“一定数量的公共设施建设，如街道、桥梁、兵工厂、海军基地、议会大厦、警察局和消防队，是提供基本的公共服务所必需的。社会对这些公共建设本身有需要，需要就是其存在的理由”。（亨利·黑兹利特, 《一课经济学》，中信出版社，2008年版，第20页）
这里延伸的问题是，公共建设必须以民众的需求为宗旨。而不是为发展公共部门而发展公共部门，为公共消费而公共消费，为就业而扩大公共就业。这里要掌握一个标准，那就是必须使公共消费与私人消费保持和谐，不能因为公共消费而损害私人消费，也不能因为公共就业而损害私人就业。更不能因为扩大公共消费导致纳税人生产性投入不足，最终损害经济发展。从转变发展方式的角度看，需要对公共消费和就业的内在结构进行深入分析。“虽然经济学家对政府消费的含义和间接影响意见非常不一致，但是没有人会反对这样的观点，即政府的经济活动应该作为一个部门来分析，就像企业部门和家庭部门一样”。（罗伯特·耐尔·海尔布伦纳：《经济学的秘密》，海南出版社，2001年版，第117-118页）
如果用这个观点看2009年应对国际金融危机中的扩大公共消费存在的问题，我们认为，总体上扩大公共消费的方向是对的，具体到公共消费内部的结构不合理，把过多的资金投到了社会不需要的领域，诸如道路、桥梁和机场等。而基本公共服务，诸如教育、养老服务体系等社会需求的投入不足。
以扩大公共消费拉动内需和促进分配格局调整
（一）扩大内需必须扩大大部分人的需求
现实告诉我们一个基本道理：扩大内需必须扩大大部分人的需求，而不仅仅是少数人的奢侈需求。因此，扩大内需首先是一个收入再分配的过程，要让国民收入更多地进入广大工人和农民的口袋。其次，扩大内需必须由向物质的投入转向人力资本的投入。
要把更多公共投入用于人力资本。中国的慈善捐赠要解放思想，要由过去的慈善捐赠主要用于设施设备投入转向对人的投入，用于慈善组织员工的工资和福利。从经济学的观点来看，用于慈善组织员工的工资和福利对于扩大就业和消费与用于社会弱势群体的效果是一样的。实事求是地讲，当前从事公益事业的大部分员工是作为职业的，而不是作为事业的，作为职业者的慈善人士同样需要就业和消费。通过职业慈善人士来开展各种慈善活动，特别是能力建设、社会服务，具有一对一的性质，具有很大的社会效益。
在最近几年的调研和实际工作中我们发现，一些部门、地方政府、企业和社会组织在建设中争资金、争项目，而往往对于项目建成后的运营问题考虑不足，项目建设和项目运营不能很好地衔接起来，项目建成后缺乏足够的运营费用、合适的运营体制和运营机制，结果造成资金浪费和资源闲置。这类现象，在基本公共服务、文化、环境保护、农田水利等基础设施建设中都曾有所发生。近年来，一些地区利用国债和地方财政建设了大量的城市基础设施，由于部分地区财政困难，居民收入水平不高，缴费有难度，设备和设施处于闲置状态。
在扩大国内投资需求过程中，要妥善处理好设施投资、设备投资、人头费用的关系，真正实现扩大内需的目的。只有使项目运营起来，才能实现扩大就业，提高居民收入，扩大居民消费的目的。国内投资需求和国内消费需求之间的关系十分密切。让广大居民获益是实现有效扩大内需的关键。实现这一目标，不仅需要有正确的财政政策、货币政策、税收政策和公共服务政策，还需建立和完善相应的体制和机制。扩大投资需求就是要使投资项目真正运营起来，把项目运营与就业、居民生活、居民需求有机结合起来。
公共消费问题又是一个收入分配问题，尤其是一个二次分配问题。因为，优化政府支出结构关键在于提高政府的公共服务能力，尤其是提高政府为低收入群体提供公共服务的能力，它是政府通过实物转移来调节收入分配的有效手段。从国际经验来看，我国公共消费中公共服务消费的比重严重偏低。
（二）完善促进公共消费中的体制机制
第一，进一步完善有关部门之间的责任划分与权责衔接。在我国政府投资体制中，公共服务投资在设备、设施和人员配置是分属不同部门的。一些部门只负责设施投资，而不负责设备和人头费用的投入；另外一些部门则负责设备和人员的费用，而不负责设施投资，部门之间在项目建设中缺乏衔接。因此，在投资规划和计划制定过程中，往往会出现设施投资到位、设施建成，而设备和人头费用不能及时配备，造成固定资产投资闲置，不能为居民提供就业机会和现实的消费供给，难以满足消费需求。
扩大国内需求不仅要扩大投入规模，更要考虑资金使用的有效性。在中央政府、地方政府、政府各部门之间、政府和企业之间以及和社会组织之间要形成一个有机的协同机制，通过完善体制和机制，使扩大投资需求真正有效，达到推动经济社会全面发展的目的。在扩大内需的过程中，发展和改革必须有机结合起来。这里的改革涉及中央和地方、政府各个部门之间、政府与企业、政府与社会组织之间关系的协调与理顺。
第二，明确运营主体，制定配套政策。由于存在着公共服务设施交给企业管理而缺乏必要的政策措施的情况，一些地方政府直接运营和管理项目，致使项目运营效率不高。也有的地区把项目交给企业运营，但政策不配套，企业运营困难。例如，某省一县把由国债投资兴建的污水处理厂交给当地的供排水有限责任公司管理，允许该企业适当收费。该项目总投资约2400万元，中央政府投入近2000万元，需要地方政府、业主自筹409万元，对于公用事业来说，让企业这样运营是有困难的。
第三，鼓励社会组织和社会资本进入公共消费领域。目前，对于属于基本公共服务领域的投资，社会组织和民办非企业单位参与不够。由于某些政策不到位，社会力量举办教育、科技、文化、卫生、体育、社会福利、生态环境、社区服务、人口和计划生育等存在一定难度。一些民办非企业单位不能获得相应政策待遇，在申请立项、税收优惠、资格认定、人才引进、职称评定、继续教育、奖励表彰、证照办理、收费标准等方面，参照执行与同类别的公办事业单位政策待遇有明显的差别，不能很好发挥社会建设主体的作用。
总之，2015年李克强总理的政府工作报告提出了新时期中国经济发展动力的重大战略思考和战略部署。公共消费是消费的重要组成部分，隐含着重要的战略意义，也可以说是战略性消费，因此必须放在战略位置上考虑，只有这样，中国经济的“双引擎”才能真正发动起来，引领经济新常态下的经济持续稳定增长。
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