赵可金：“一带一路”的两大核心区​

赵可金 清华大学当代国际关系研究院副教授 察哈尔学会高级研究员

2015年3月28日，经国务院授权，国家发改委、外交部和商务部三部委联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，其中，明确提出，“发挥新疆独特的区位优势和向西开放的重要窗口作用，形成丝绸之路经济带上重要的交通枢纽、商贸物流和文化科教中心，打造丝绸之路经济带核心区”。同时，规定支持福建建设21世纪海上丝绸之路核心区。在文件公布后，引起了各方的热烈讨论，很多人认为新疆和福建成为“一带一路”的最大赢家，以为两省区将获得前所未有的发展机遇，恐怕连两省区的干部群众也会在内心中这么认为。

然而，如果以常规思维考虑设立两大核心区的问题，就完全误读了“一带一路”构想的初衷。“一带一路”是一个难度极大的世纪工程，需要投入巨大的人力、物力、财力和信息资源，不仅超出了福建和新疆两省区的能力，而且也超出了整个中国的能力。之所以在国际上称作“愿景”、“倡议”，其中的意思就是这一倡议需要沿线国家共同努力，坚持以共商、共建、共享的原则，汇集沿线国家共同智慧、资源和力量，共同推动“一带一路”建设进程。因此，如果就可能的优惠政策和投资建设项目来说，中央也没有多少好给，一切还立足于两省区自己通过体制机制创新，释放市场活力，广泛吸纳整合各方面的资源，凝聚智慧，凝聚资源，凝聚力量。因此，在新常态下，如何正确理解两大核心区，准确定位两大核心区，通过扎实有效的努力，才能真正实现设立核心区的战略初衷，这也成为摆在中央和两省区领导案头的重大战略课题。

一、为什么设立核心区？

最初，核心区是一个城市规划学的概念，指在一个城市空间布局与产业发展上，划分为核心区、主体功能区和带动辐射区三大部分。其中，核心区是一个城市政治、经济、文化等公共活动最集中的地区，集中体现城市的社会经济发展水平和发展形态，发挥代表城市形象、承载城市功能（比如行政、商务、宗教、景观等功能），并具有一定集聚效应（比如人流、物流、信息流的集聚等）从而对周边地区产生带动辐射效果。一般来说，城市核心区是城市主要公共设施比较集中的地方，是城市社会活动的中心，是一切城市功能释放的活力源泉。因此，从城市规划学意义上来说，在“一带一路”倡议中设立两个核心区，也就是希望它们在“一带一路”建设中能够发挥代表“一带一路”、集聚相关资源并辐射带动其他沿线地区的作用。

“一带一路”是一个巨大的合作构想，需要沿线国家齐心协力才有可能。尽管作为倡议方的中国已经将“一带一路”上升为国家战略，所属的34个省区市均需要对接“一带一路”愿景和行动规划，但一哄而上、平行用力是治国理政之大忌，容易引发各省区市之间的自我恶性竞争，导致无序发展，阵脚大乱，故极不可取也。中国推动共建“一带一路”需要有计划、有组织、有秩序地逐步推进，每一个省区市、部委、企业和社会各部门，必须明确定位，做好规划，稳妥推进。根据国务院授权三部委发布的愿景和行动规划，“一带一路”的排头兵和主力军是沿海地区的长三角经济圈、珠三角经济圈和环渤海经济圈，但这三大经济圈所扮演的角色是全方位的，既承担对接整个世界经济体系和联通发达经济体的功能，也承担对接“一带一路”和拉动“一带一路”沿线地区发展的功能。此两种功能在一定程度上是存在矛盾的，在一些情况下不利于三大经济圈一心一意地做好“一带一路”开发工作。因此，在三大主力军设定之后，的确非常必要设立专门从事“一带一路”建设开发的核心区，在“一带一路”建设过程中发挥好示范、引导、服务的功能，成为“一带一路”建设的开路先锋，在很多问题上先行先试，为其他地区做出样板，搞好引导，提供服务。

那么，决定设立“一带一路”核心区的最主要因素是什么？为什么将丝绸之路经济带核心区设在新疆，将21世纪丝绸之路核心区设在福建呢？很显然，这些问题既是非常重大的理论问题，也是十分敏感的战略问题乃至政治问题，回答起来并不是很容易。不过，鉴于“一带一路”倡议并非是仅仅关于中国发展的构想，而是涉及到沿线60多个国家的共同倡议，设立核心区不可能在中国的内陆腹地，也不可能仅仅考虑中国自身的经济地理发展需要。从“一带一路”作为链接欧洲经济圈和亚太经济圈的经济大通道来说，中国将“一带一路”核心区设在何处取决于三个因素：

一是地理区位。在地理区位上，核心区必须设立在中国与“一带一路”沿线国家交往的战略通道和开放门户上，这一核心区必须与其他国家能够做到直接互联互通，且是“一带一路”一切资源、要素交流互动的必经门户，新疆和福建均满足这一条件。新疆地处从中国到中亚经俄罗斯到欧洲、从中国到中亚经西亚到非洲的陆路经济大通道上，与中亚国家直接接壤，且地域辽阔，在几乎所有领域和部门都存在与中亚国家互联互通的问题，将丝绸之路经济带核心区设在新疆是最合适的选择。同样，福建地处东南沿海，是沟通中外航运和海上交流的要塞，自古以来就是举世公认的古代海上丝绸之路重要东方起点，是中国链接亚太经济圈和欧洲经济圈的海路枢纽，是21世纪海上丝绸之路的重要门户。

二是资源禀赋。除了地理区位来，设立“一带一路”核心区也与当地的资源禀赋有紧密的联系。在地理区位上满足与新疆和福建条件的地区还有很多，比如东三省、内蒙古、西藏、云南、广西、广东、浙江、江苏、山东等众多省区市，均具备确立核心区的地理区位条件，为什么没有在这些地区设立核心区呢？一个重要的影响因素是资源禀赋，一些省区市虽然地理区位上有着和新疆与福建同样的便利，但要么交通条件恶劣比如横亘于喜马拉山北麓的青藏高原，要么海外联系资源稀缺或仅仅在某一地区有影响力，比如僻居塞外的内蒙古，偏安一隅的广西、云南等，都没有足够的海外资源和国际影响力。相比之下，新疆与中亚地区联系广泛，在语言、宗教、经济辐射力等方向，都有着得天独厚的优势。福建则是重要的侨乡，海外华侨资源遍及世界各地，历来与世界各地的联系都极为密切，具备设立21世纪海上丝绸之路核心区的基础设施、经贸合作和人文交流等多方面的条件，这些都是设立核心区必须的条件。

三是发展水平。尽管一些省区市和新疆、福建一样同时满足地理区位和资源禀赋两方面的要素，但在经济社会发展水平上已经不允许被确立为“一带一路”核心区。一些经济社会发展水平已经非常高的地区，比如广东、上海、浙江、江苏、山东等沿海省市，这些地方的发展水平已经逼近发达国家，与“一带一路”沿线国家在发展主题和任务上已经存在非常大的落差，在很多问题上缺乏共商、共建、共享的基础，也很难有共同语言。一些发展水平比较低的地区，比如西藏、青海、甘肃等省区，则不具备确立核心区的经济实力和客观条件。相比之下，新疆和福建是那种已经有一定经济社会发展基础，但不像广东、浙江、上海那样与发展中国家已经拉开较大差距，不仅在国内有比较大的发展空间，而且与“一带一路”沿线国家有着比较多的共同语言和合作基础，所以两省区最合适被确定为“一带一路”核心区。

二、不是特区，而是创新区

两个核心区的设立，意味着“一带一路”有了开路先锋和建设试验田，两省区应抓住机遇，积极谋划，勇于创新，敢于担当。不过，值得提醒两省区领导和人民的是，“一带一路”核心区在性质上不是中国改革开放早期所设立的经济特区，不要追求比其他地区更多的优惠政策和特殊安排。在改革开放之初设立的特区，是着眼于盘活国内经济一盘棋的，是在对外开放问题上“投石问路”，是“摸着石头过河”的产物。当下，“一带一路”涉及国内开放和国际发展两个大局，更多要求顶层设计，强调制度的透明化和政策的普遍性，而且还涉及到其他国家，要起到沟通国际国内桥梁和枢纽的作用，不能搞特殊化，更不允许搞不公平的差别待遇。因此，要想发挥好链接东中西，沟通境内外的桥梁功能，就不允许存在一些仅适用于当地的特殊政策，而是强调和国际接轨，致力于建立为各方所共同接受和施行的制度和规范。因此，丝绸之路经济带核心区和21世纪海上丝绸之路核心区不是特区，而是试验区和创新区，它们要在遵守国内法律和“一带一路”沿线国家法律和共同制度的基础上，通过制度和治理创新，将沿线国家多样化的游戏规则整合起来，形成一个区域经济合作的架构，为“一带一路”沿线国家政治互信、经济融合和人文包容提供一个示范样板，进而推动“一带一路”沿线国家全方位的合作。

首先，推进规划创新，将核心区的国内规划转变为跨国规划。

在明确为核心区之前，新疆和福建的规划都是作为国内规划的一部分，尤其是2007年以来在国家主体功能区规划的指导下，两省区各自制定的主体功能区规划基本上是从当地实际情况出发制定的国内规划，虽然也将一些国际因素考虑在内，但基本上还是服从和服务于国内发展规划的总体布局。在明确为“一带一路”核心区后，两省区所承载的任务发生了根本性的变化，它们不仅是中国“一带一路”发展战略的核心区，更应该是整个“一带一路”沿线国家共同发展的核心区。在规划过程中，如何将不同国家之间的发展规划在核心区规划中结合起来，搭建不同国家发展战略规划互联互通的桥梁，提出一份能够体现不同国家发展规划共同要求和促进彼此之间深层对话的跨国规划，成为两个核心区面临的首要任务。因此，新疆和福建两省区在制定对接“一带一路”战略规划的时候，不仅仅要考虑地方发展的实际情况，也不仅仅要考虑国家发展战略要求，更要考虑整个“一带一路”沿线国家发展规划互联互通的要求，在难度上比其他省区市更大，任务更重。在推进过程中，要广泛听取国内外各方面的意见，不急于搞具体项目建设，而是要强调推出一份真正能令各方面都共同接受的跨国发展规划。

其次，推进治理创新，将核心区的地方治理转变为区域治理。

与发展规划的跨国规划创新类似，两大核心区在治理上也不再是仅仅考虑地方发展的地方治理，而是要考虑与周边国家和地区一道推进区域治理。相比福建仅仅强调涉海事务的区域治理，新疆在区域治理上的任务更重。新疆是中国面积最大的省级行政区，地处欧亚大陆腹地，是古丝绸之路的重要通道，是现代第二座亚欧大陆桥的必经之地，且周边与8个国家接壤，战略位置十分重要。同时，新疆境内有47个民族，很多属于跨境民族，南疆与北疆发展差异很大，不仅面临着经济社会发展的沉重任务，而且还面临着国际恐怖主义、民族分离主义和宗教极端主义的威胁，在治理难度上要比很多国家治理都大得多。长期以来，治理新疆早已经不是地方治理的问题，而是上升为国家治理的战略高度。随着核心区建设的启动，新疆的治理恐怕也要相应突破国家治理的藩篱，转变中国与中亚、南亚和西亚的区域治理问题，包括合作打击“三股势力”、合作治理水资源问题、合作治理族群矛盾等。如何在参与跨国区域治理中完善治理体系，提升治理能力，也是新疆丝绸之路核心区面临的重要任务。

再次，推进制度创新，将核心区的国内制度转变为国际制度。

长期以来，无论是福建省，还是新疆维吾尔自治区，尽管在制度设计上存在一些差别，但都是作为中国特色社会主义制度体系的一部分，属于中国的国内制度，且在性质上属于社会主义制度。但是，要想打造“一带一路”核心区，那就意味着两省区不仅要永葆社会主义制度的性质不变色，而且还要努力构建能够为“一带一路”沿线国家共同接受的国际制度体系，这些新制度在具体实现形式上不能囿于传统国内制度的形态，要适应“一带一路”发展的需要。比如在贸易、投资、金融、监管等制度环节上，两省区应努力探索为沿线国家所接受的体制机制，吸纳社会各界接受核心区的制度体系，让各方认可核心区制度是“一带一路”的国际制度而非中国的国内制度。同时，在提升核心区秩序普遍接受性的同时，还不能放松监管，不能动摇中国特色社会主义政权的根本。

在核心区作为创新区的所有实验中，制度创新的实验是最难的，也是最有风险的创新，搞得不好，有可能会犯“颠覆性错误”。这犹如在政治上“走钢丝”，要在大胆往前走的同时，还要注意保持平衡，防止翻身落马，这是对两省区领导人政治驾驭能力的极大考验。

三、怎样推进核心区建设

在中央明确了新疆和福建的“一带一路”核心区地位后，两省区十分积极，不断召开会议研究讨论，制定相应实施方案，一些重大项目也在积极贯彻落实之中。比如2014年9月4日，新疆自治区党委常委（扩大）会议审议通过《推进新疆丝绸之路经济带核心区建设的实施意见》和《推进新疆丝绸之路经济带核心区建设行动计划（2014—2020年）》，全面部署核心区建设。随后，确立了覆盖全境的北、中、南三大通道建设计划，并明确建设“五中心三基地一通道”，即建成区域性交通枢纽中心、商贸物流中心、金融中心、文化科教中心和医疗服务中心，建成国家大型油气生产加工和储备基地、大型煤炭煤电煤化工基地、大型风电基地和国家能源资源陆上大通道。在2014年底，新疆自治区人民政府成立了推进丝绸之路经济带核心区建设工作领导小组，这是全国第一个由地方成立的推进“一带一路”建设领导小组。福建也确立了建设“一个枢纽、六个平台和三个基地”的愿景，发挥泉州、福州、厦门、平潭“一区三点”龙头引领作用，漳州、莆田、宁德、三明、龙岩、南平“三港三地”腹地支撑作用，以陆上、海上、海外“三个福建”为载体，统筹经贸发展。

然而，尽管两省区思想明确，行动积极，但与中央对“一带一路”核心区的要求相比，还存在较大差距。正所谓，“善弈者，谋势，不善弈者，谋子”。两省区在推进核心区建设时，视野还比较狭小，仍然局限于当地看问题，仅仅盘算本省区内部的一盘棋，没有完全站在国家一盘棋和“一带一路”沿线国家一盘棋的高度看问题。在行动措施上，也过分依靠自身建设努力，缺乏吸纳和整合社会各界乃至海内外各方面的资源共同努力的思路，建设格局仍然与“一带一路”的要求不相适应。要明确核心区不是两省区的核心区，是国家的核心区，要能代表整个国家与其他国家的核心区积极对接。因此，两省区当务之急是尽快展开关于“一带一路”核心区建设的大讨论，在大讨论中围绕核心区建设，不断解放思想，开辟新路，切实将“一带一路”核心区建设引入一个统筹国际国内两个大局的改革创新轨道上。具体来说，应该着力从以下三个方面努力：

一是推进基础设施互联互通。

尽管“一带一路”涵盖了“五通”等众多内容，但就核心区的承载力而言，最重要的还是推进基础设施的互联互通，包括交通、通信、能源等基础设施领域。尽管就基础设施的建设水平而言，长三角、珠三角和环渤海三大经济圈是中国国内水平最高的，但三大经济圈还承载了与发达经济体对接的任务，不可能专心对接“一带一路”沿线国家。同时，新疆地处丝绸之路经济带大通道必经之地，且直接与周边8个国家接壤，基础设施互联互通首先是新疆这样的沿边地区的任务，沿边地区是“一带一路”基础设施互联互通的门户。因此，设施联通是核心区建设的重点工作，需要将新疆发展置于“一带一路”整体规划之中，放眼全国、放眼中亚、放眼全带，加强与周边国家沟通合作，加强与兄弟省市的资源共享整合，共同推进丝绸之路经济带建设。

与新疆的情况类似，福建尽管在港口基础设施上比不上上海、宁波、香港等大港口，但厦门、福州、湄洲湾三大港口的货物吞吐量均已超过亿吨，港口运力已经具备国际航运中心的基础。如果福建沿海港口集中锁定“一带一路”沿线国家的港口，推动这些港口、码头、航线等方面的合作，完善海陆空和信息通道等基础设施联通，并辅之以物流集散基地、运送中心、通关合作和人员往来等合作，福建完全可以成为链接中国与“一带一路”沿线国家的21世纪海上丝绸之路核心区。特别是重点建设海上丝绸之路沿线的交通主通道、主枢纽、口岸、综合交通运输体系，以及国家级中心渔港、一级渔港、二级渔港和避风锚地，使之成为链接中国与沿线国家的国际航运中心。

二是畅通物流和经贸投资合作。

在推动基础设施互联互通的同时，两大核心区还需要以经济合作为主轴，以务实项目为支撑，大力推进贸易和投资的便利化，加强沿线国家的产业合作和城市合作。无论是丝绸之路经济带，还是21世纪海上丝绸之路，核心还是经济合作圈的构建问题，只要“一带一路”核心区的经济上去了，“一带一路”就获得了强有力的物质基础。问题的关键在于怎样才能增强两大核心区的经济吸引力，最主要的还是强调软硬环境的改善。从软环境角度来讲，核心区需要营造更加便利的服务环境、文化环境和营商环境。尤其是大力推进保税区、跨境经济合作区和自由贸易区建设，鼓励越来越多的企业投资创业，建立营销网络，使之成为扩大对外开放的试验区，优先在金融服务、航运服务、商贸服务、专业服务、文化服务以及社会服务领域扩大开放，降低或取消投资者资质、股比、经营范围等准入限制措施。从硬环境来说，核心区需要在立法、司法、监管以及体制机制上推进改革创新，探索实施负面清单管理制度，实行高度自由化的区域新区。总之，只要核心区的软硬环境改善了，就有助于吸引海内外投资创业，为核心区的发展提供强大的动力，这对于带动“一带一路”的发展也有极大的引领效应。

三是推进人文交流合作。

“一带一路”沿线国家国情复杂，文化多样，有大量的深层次矛盾和问题。要想振兴“一带一路”，首先需要凝聚人气，跨越不同宗教、民族、国家、历史和文化障碍，通过深化彼此理解来搭建友好合作的桥梁。因此，新疆和福建两个核心区的建设，推进人文交流合作是十分重要的一块内容。从新疆核心区来看，最主要的是依托核心区，加强与佛教文化圈、伊斯兰教文化圈和东正教文化圈之间的互动交流，要通过搭建人文交流对话的平台，办好各种文明对话、文化节、人员交流活动，为拓展人脉创造条件。从福建核心区来看，最主要的是推进海洋文化的跨国对话，特别是依托妈祖文化，加强世界范围内的华人华侨交流，建立世界范围内的华人人脉网络，这是促进21世纪海上丝绸之路社会、文化和人民的深度融合的重要纽带。同时，通过建立海上丝绸之路城市联盟，举办“共建21世纪海上丝绸之路”论坛和博览会，打造21世纪海上丝绸之路的旅游经济带，共建海上丝绸之路旅游经济走廊和环南海旅游经济圈，全面深化教育、文化、体育、医疗等领域的互补合作。因此，人脉网络和文化交流是“一带一路”两大核心区建设的主要依托，通过搭建平台来提升人气，为核心区建设提供动力支持。

总之，依托新疆设立丝绸之路经济带核心区和依托福建设立21世纪海上丝绸之路核心区，是中国推进“一带一路”的重要举措。设立核心区的主要目的在于为“一带一路”派遣了两个开路先锋，核心区围绕规划创新、治理创新和制度创新，在“一带一路”建设上提供国际合作的“试验田”，为“一带一路”沿线国家和地区提供示范、引导和服务。在今后“一带一路”建设过程中，两个核心区应勇于创新，敢于担当，牢牢把握基础设施互联互通、贸易和投资畅通以及人文交流合作等重点任务，扎实推进“一带一路”建设进程。可以说，判断“一带一路”能否取得进展，首先要看两个核心区在改革创新上实现了什么实际进展，取得了何种实际成效，它们将是评判“一带一路”未来前景的风向标。