赵可金：“一带一路”应加强统筹领导

赵可金 清华大学当代国际关系研究院副教授 察哈尔学会高级研究员

“一带一路”建设，是一项宏大的社会系统工程，涉及面广、跨越时间长、建设任务重，需要统筹国际和国内两个大局，切实加强组织领导。为此，中国政府成立了推进“一带一路”建设工作领导小组，组长为作为中共中央政治局常委、国务院常务副总理的张高丽，副组长包括作为中共中央政治局委员和中央政策研究室主任的王沪宁，作为中共中央政治局委员、国务院副总理的汪洋，作为国务委员、国务院秘书长的杨晶和作为国务委员、中央外办主任的杨洁篪，从上述领导分管的工作来看，这一领导小组涵盖到了发展、改革、政策、外贸、金融、外事和国务院各部门的众多领域。很明显，这一领导小组是整个“一带一路”建设工作的“总前委”，统筹指导和协调推进“一带一路”建设工作。在领导小组之下，依托国家发展改革委建立了领导小组办公室，具体承担领导小组日常工作。从发改委网站显示，作为国家发改委副主任的何立峰被明确分管“一带一路”建设工作，另一位发改委副主任王晓涛明确协助何立峰做好“一带一路”建设相关工作，发改委西部司巡视员的欧晓理则以国务院推进“一带一路”工作领导小组办公室负责人的身份对外接受采访，有可能具体负责办公室日常事务，而发改委西部司和“一带一路”办公室有可能合署办公。

很明显，作为一项国家重大工程，“一带一路”已经在现有政治体系内部建立起了一套新的领导协调体制，涵盖了发展改革委、外交部、商务部等相关部门。目前，国务院已经要求34个省市区尽快制定对接“一带一路”的实施方案，最晚不迟于10月份前完成相关对接方案。2015年6月3日，广东省在全国率先发布《广东省参与建设“一带一路”的实施方案》，强调打造成为“一带一路”的战略枢纽、经贸合作中心和重要引擎，涉及重要基础设施互联互通、提升对外贸易合作水平、产业投资、海洋领域合作、能源合作、金融业务合作、旅游合作、人文交流和健全外事交流机制等九项内容，共68个项目，总投资达554亿美元，广东省成为全国第一个完成与国家“一带一路”战略规划衔接的省份。随着其他各省、中央部委、国有企事业单位在10月份前陆续出台对接方案，在2015年下半年可能会掀起一场“一带一路”建设的高潮。显然，如何统筹中央各部委、34个省市区以及国有企事业单位，如何统筹国际国内两个大局，如何统筹官方和民间行动，成为推进“一带一路”建设过程中的一个重大战略问题，也是一个攸关全局的重大政治问题。

一、关键是更好发挥政府作用

“一带一路”是一个沿线国家共同推进的系统工程，要求必须坚持市场化运作，遵循市场规律和国际通行规则，必须强调发挥市场在资源配置中的决定性作用和各类企业的主体作用，这是首要的方面。与此同时，考虑到“一带一路”沿线国家复杂的国情和具体特点，也必须要求更好发挥政府的作用，才能引导各类资源向“一带一路”沿线国家和地区配置，如果没有政府的示范、引导和服务，受经济地理学规律影响，经济社会资源不会自动向这些地区配置。因此，加强“一带一路”建设工作的统筹协调，关键是更好发挥政府作用。

中国是“一带一路”倡议的提出方，理应在“一带一路”建设上率先做出表率。在过去的三十多年时间里，中国在推进改革开放的进程中，实现了从计划经济体制向市场经济体制的转变，在充分发挥市场在资源配置中的基础性和决定性作用和更好发挥政府作用方面都有着丰富的经验，也实现了中国经济持续快速发展，逐步成长为一个具有世界影响力的第二经济大国。其中，在如何更好发挥政府作用方面，中国的经验值得“一带一路”沿线国家借鉴。中国政府推进“一带一路”建设工作领导小组之所以设立在国家发展改革委，就是希望能够充分释放国家发展改革委多年来从事发展规划和宏观调控的智慧和经验，统筹协调各方面的资源和要素，将经济社会领域中的积极性、创造性激发出来，更好地发挥政府作用。

当然，强调国家发展改革委的统筹协调作用，也不能忽视发挥中央统一领导的积极性。长期以来，作为中国特色社会主义事业的领导核心，中国共产党是通过党委会和领导小组的形式领导中国特色社会主义事业的。在中共中央政治局及其常委会的领导下，根据不同事务领域的特点，中共中央设立了一些非常设机构，专门处理某一特定领域中的咨询、协调和监督工作。所谓非常设机构，也称临时机构，是为了处理某一阶段性的行政事务而临时成立的非政府正式组成部分的组织机构，均承担行政职权。中共党内，在某一特定领域的政策协调是通过领导小组来进行的，是非正式工作小组，在媒体上很少公开，工作程序极为保密，其组成人员往往也不确定。目前，中共中央非常设机构有国家安全、外事、财经、对台、农村、外宣、党建、金融（工作委员会）、政治体制改革、党史、理论宣传等领导小组。为了加强对推进“一带一路”建设工作的统筹领导和组织协调，中央成立了专门的推进“一带一路”建设工作领导小组，从人员配置上来看，不仅包括了国务院主要领导和各部委领导，而且还涵盖了中央有关部门的领导，是一个统筹全局、协调各方的领导团队，从而为更好发挥政府作用提供了强有力的组织保障。在中央推进“一带一路”建设工作领导小组及其办公室的领导协调下，要更好发挥政府作用，需要从三个方面加以努力：

一是顶层设计。作为重要的倡议方，中国实力最强，规模也最为庞大，是整个“一带一路”建设的龙头，为避免自乱阵脚，要求中国在推动“一带一路”建设工程之前，必须做好顶层设计，明确各部委、各地方和各类企业的站位，通过出台规划、搭建平台和提供服务，引导各方面参与“一带一路”的积极性纳入有计划、有组织和有秩序的轨道，防止发生抢跑、懈怠和恶性竞争的事件。

二是机制整合。目前，在“一带一路”沿线国家和地区存在着大量的合作机制和合作平台，区域合作方兴未艾，在中国国内也存在着大量的区域规划和推进机制。在规划“一带一路”的过程中，要积极推动中央和地方各种机制之间的整合、国内机制和国际机制的整合、区域次区域以及跨区域的机制整合，防止相互之间顶牛撞车，特别是在既有双边、多边和区域次区域合作机制框架内，通过合作研究、论坛展会、人员培训、交流访问等形式，盘活现有资源，开发新的增长点，实现沿线国家的资源优化配置。

三是督查落实。“一带一路”建设工程是由一个个的重大项目组成的，项目是一切工作的“酵母”，决定着“一带一路”建设工程的成败。为此，要善于抓总体规划中的重点任务，关键工程，重点项目，通过加强督查落实，稳步推进一些示范项目的建设，共同确定一批能够照顾双、多边利益的项目，对各方认可、条件成熟的项目抓紧启动实施，起到示范、引导和服务作用。要增强时间截点意识，落实计划进度表，加大督查力度，确保项目建设如期完成。

二、核心在于做好统筹协调

“一带一路”建设工作领导小组及其办公室的设立解决了领导和协调的体制机制问题，但并不意味着解决了不同部门、不同地方和不同领域的统筹协调问题。在具体推进过程中，受到更大范围的体制机制因素影响，很多建设资源往往分散在更多部门手中，比如财政资源集中在财政部手中、人力资源分散在各个部门手中、信息资源更是无处不在、安全资源集中在军队和其他安全部门手中等。发改委虽然具有发展规划的权力，但却没有调度经济、社会、军事、文化等资源的能力，还是要立足于协调各个部委、地方和社会各界共同参与。由于众所周知的体制机制原因，在具体工作中往往存在工作协调不力，条块分割、政出多门，工作缺乏沟通机制，经常造成投资建设项目重复、撞车等。可以毫不夸张地说，在过去三十年内，国家发改委制定了无数的发展规划和专项计划，受条块分割的体制机制障碍，并非所有规划都落到了实处。在推进“一带一路”建设问题上，如果不能在统筹协调上作出果断有力的调整，很可能会限制“一带一路”的建设进程。在财政、货币、外事、安全、宣传等很多问题上，即便是像作为中共中央政治局常委、国务院常务副总理的张高丽也没有办法协调，最终都要提交中共中央政治局及其常委会层面来协调解决，甚至迫使作为最高领导人的习近平出面解决。

因此，为更好地统筹国内外两个大局，统筹国际国内两个市场和统筹国际国内两类规则，必须在推进“一带一路”建设工作中加强统筹协调机制建设，在宏观层面上建立政府、社会、民间和企业沟通协作机制，提高制度透明度，减少部门间推诿扯皮的机会空间，逐步形成职责分工明确、各司其职、各有所长、相互借力的工作机制，形成“一盘棋”的立体化建设大格局。具体来说，包括以下四个方面：

一是部际协调机制。

为克服政出多门和资源分散的问题，明确推进“一带一路”建设工作领导小组的“总前委”地位，建立领导小组与中央政治局及其常委会之间的定期报告制度，重大事情由中央政治局及其常委会统一决定，具体执行落实有“一带一路”建设工作领导小组商议决定，大政方针在政治局，具体部署在建设领导小组，两者紧密互动，协调配合，有机推进。同时，要在领导小组框架内建立跨部委联席会议制度，由发改委牵头，协调党、政、军相关部门以及若干地方党政首长参加，定期召开联席会议，赋予机制以明统筹协调、规划部署、指导检查、形成合力的职能，将由过去各相关部门自办的分散工作整合到部际联席会议这个统一框架下，在一些重大项目实施过程中共同谋划、联合部署、相互支撑、形成合力，初步形成了统筹协调的工作体制和机制。

二是内外互动机制。

“一带一路”不仅仅是中国自己的事情，而是沿线国家共同的事情。要通过推进内外结合，与沿线国家一道，按照共商、共建、共享的原则，不断充实完善“一带一路”的合作内容和方式，共同制定时间表、路线图，积极推进对接沿线国家发展和区域合作规划，签署合作框架协议和备忘录，特别是推进发展规划和发展道路的互联互通，实现沿线国家目标协调、政策沟通和相向而行。同时，加强国际资源与国内资源的协调互动，比如召开“一带一路”沿线国家驻外使节工作会议，加强外交、外贸、外宣等涉外工作部门之间的沟通机制，加强涉外系统和国内发展系统之间的协调，将前后方的信息、需求和资源紧密结合起来，推动国际资源与国内资源的优化配置，通过各种渠道搭建内外互动的桥梁和纽带。

三是央地沟通机制。

“一带一路”是中央政府和地方各级政府共同努力的有机体系，如何充分发挥中央引领全局和地方各级政府突出特色的优势，是“一带一路”建设工作的重要课题。目前，在中央层面已经出台了《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，各部委、各国有企业、事业单位和社会团体的对接计划正在进行之中，很快就会形成一个统一的顶层设计方案。与此同时，34个省市区也在中央规划指导下，结合本地特点和优势，抓紧制定对接“一带一路”的具体实施方案。无论在制定规划还是推进规划实施过程中，都要极强中央与地方之间的沟通协调，凝聚各方资源，共同服务于国家发展战略，地方各级政府应该自觉定位在国家整体发展战略布局中的角色，把推进“一带一路”建设自觉纳入地方整体发展战略之中，把区域发展与国家整体发展布局相结合，不断拓展央地合作的新空间。

四是官民互动机制。

“一带一路”建设是中国政府的倡议，更是中国企业、媒体和社会各界的共同事业，而且归根结底依靠社会各界共同的努力才能实现。除了部门之间的统筹协调之外，如何协调好政府部门和企业、媒体和和社会各界的民间力量，推动官民互动，共同服务于“一带一路”建设也是一个十分重要的任务。要通过搭建对话平台，加强政府与各类国有、民营和外资企业的对话机制建设，沟通彼此的发展规划和投资预期，协调重大投资行动，共同推进一些重大项目建设。要广泛调动社会团体、民间人士和社会各界的积极性，通过推进治理体系和治理能力的现代化，将社会各界的智慧和创造性纳入制度化轨道，依靠法律和制度建设引导社会偏好，驱动各方面的资源进入“一带一路”，这是“一带一路”取得成功的关键所在。

三、如何加强“一带一路”统筹协调

目前，在中国政府积极努力下，“一带一路”建设逐步形成了政府主导、社会广泛参与的体制机制，致力于统筹国内国际两个大局，发挥中央和地方两个积极性，整合政府和民间两种资源，官民并举，形成合力，以协调不力和政出多门的问题。随着“一带一路”建设进程的推进，“一带一路”的舞台越来越大，领域越来越宽，方式越来越多，渠道越来越广，需要在实践中站得更高，善于从整体和全局的角度来统筹协调，建立大统筹、大协调和大合作的建设体制和运动机制。具体来说，需要从以下三个方面努力：

一是法治化方向。

“一带一路”涉及众多国家，从根本上是一个国际公共产品，其能否成功，归根结底取决于社会各界对“一带一路”是否具有强大的信心。要解决这一问题，法治是最可信赖的因素，也是最靠得住的因素。尽管在建设初期需要中国政府发挥强有力的引领作用，团结社会各界共同参与“一带一路”建设，但最终还需要建立起一整套法律体系和制度体系才有保证。

中国是一个有着五千年文明历史的大国，“一带一路”建设领域十分宽广，要求坚持法治化方向，在基础设施建设、贸易便利化、金融系统化和社会网络化等方面都要建立起系统的法律体系和管理规范，真正做到按法律办事。在没有建立健全法律体系之前，在内部归口管理制度上，要在重点理顺、简化目前二级行政归口审批制度的同时，积极探索行政许可、年度备案、资格认定等多形式的管理和审批制度，为当前不同建设和管理主体创造方便条件。同时，在内部工作制度建设上，要围绕转变政府职能，重点加强内部工作规程、项目科学运作、绩效评估等方面的制度建设，向管理要效益；深化评估制度建设，加强项目前期策划评估、引进专家咨询和决策机制，使具体项目运作和内部管理逐步纳入正规化和制度化发展轨道。在保障和服务制度上，要重点研究加强政府以外的社会投入制度建设，通过制订相关政策和法规，广泛吸纳社会、民间和企业资金对“一带一路”建设的公益性和商业性投入，逐步改变政府投入独大的格局。

此外，在涉及国家与国家之间的关系问题上，要尽可能淡化政治色彩和行政干预，要将“一带一路”互联互通中面临的问题转化为法律问题，通过推进法律外交或司法外交，善于诉诸法律渠道解决敏感复杂的跨国问题，避免产生以大压小、倚强凌弱的霸权主义倾向。“一带一路”沿线国家法律体系复杂，存在着众多“法律鸿沟”，需要通过开展协商外交，搭建不同国家法律互联互通的桥梁，妥善解决不同国家法律之间的矛盾。

二是机制化运作。

“一带一路”建设重在协调，有大量的事务需要跨部门协调解决。考虑到复杂的体制机制障碍，推动“一带一路”协调要尽可能减少人为干预的空间，要尽可能将关系沟通转化为机制建设，将相关建设工作纳入机制化运行的轨道。

对内，要进一步完善深化跨部门协调机制，扩大合作领域、深化合作内涵。要积极探讨建立政府、社会、民间和企业沟通协作机制，逐步形成职责分工明确、各司其职，各有所长，相互借力的长效机制。

对外，要巩固建立与世界其他国家已有的交流、对话和合作机制，促进国家间政府层面项目合作的机制化；其次要促进巩固建立不同行业、不同领域专业机构和人员间的长期交流合作机制，通过项目合作、共同制作等方式，夯实中外合作的基础，提高项目管理的制度化水平，促使官、民、商共同参与“一带一路”的常态化、机制化。

三是系统化管理。

“一带一路”建设是一项科学的系统工程，涉及国内国外、多部门、多领域，涉及管理、生产、流通、保障、监管、反馈等多环节。要从全方位的系统化管理的角度，加强顶层设计，促进管理政策、工作布局、后勤保障、考核评估等多方面的配套协作，逐步建立“一带一路”科学化的运作系统，从顶层设计、方式手段与综合保障等运作系统上实现突破。

在方式手段上，要从“一带一路”建设的内在规律和发展趋势出发，做好整体规划和设计，系统的而不是零散地推进“一带一路”工作。要将中国示范项目、引领国际合作与借助外力相结合，更多通过中外合作的方式、更多运用国际资源和现有的平台，加强国际合作，推进“一带一路”建设项目，不要什么都“另起炉灶、自己操办”，要着眼于风险共担、利益均沾，建立起中外合作的系统化管理体系，这是中国改革开放早期中外合资与合作经营所获得的重要经验。

在保障上，要建立全方位、多层级的“一带一路”建设后勤保障系统。根据“一带一路”建设形势的发展需要，适时设立国家、省、市、企业等不同层级的资源库和人才库，形成全国范围内、多领域、立体化的“一带一路”建设后勤保障体系。同时，要充分运用综合政策扶持机制，鼓励先行先试，建立多渠道投入保障机制。在现有亚洲基础设施投资银行、丝路基金、上海合作组织银行等一系列融资平台基础上，鼓励社会各界建立各种形式的发展基金、公募基金和非公募基金，中央各部委和地方各级政府也探索设立专项基金，逐步建立了机制化的“一带一路”建设资金投入。此外，还要通过推进金融体制改革，完善资本市场管理，吸引国际资本进入“一带一路”建设，为“一带一路”提供充足的资金支持。

总之，“一带一路”是一项重大的系统工程，要求中国和沿线国家相向而行，通力合作。尤其是作为重要倡议方的中国，理应在其中扮演更重要的示范、引导和服务角色。由于中国是一个具有超大规模的大国，在推进“一带一路”建设过程中，必须切实管理好自己，保证以“全国一盘棋”的格局进入“一带一路”建设进程。其中，要求加强政府主导，完善统筹协调的立体化统筹领导体制和机制建设，善于整合国内与国外、中央和地方、政府和民间资源，形成内外结合、部级协调、央地联动、官民并举的体制和机制，为“一带一路”建设提出中国方案、贡献中国智慧，提供公共产品，充分发挥一个负责任、敢担当的大国角色，为“一带一路”建设惠及更多国家和民众作出更大贡献。