张宗林 中共北京市委北京市人民政府信访办公室副主任
党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度。国家治理体系现代化是社会政治经济现代化的必然要求，也是政治现代化的重要特征。信访制度作为中国特色的制度设计，其制度功能要始终服务于国家制度的发展。信访制度可以反映国家治理的能力，可以成为衡量国家治理民主化、法治化和效率以及公共权力运行的制度化和规范化等能力的标尺。同时，它也可以促进国家治理水平的提高，从而成为国家治理体系现代化的重要内容。因此，在国家治理体系的框架下，进一步思考和探究如何正确审视信访制度的功能和作用，如何发挥信访制度在国家治理体系中的重要价值，如何按照国家治理的精神要义促进未来的信访制度完善与发展具有重要意义。
一、信访制度在构建国家治理体系中的内涵
国家治理体系是广泛存在于世界范围内的一种治国理政的路径选择。我国的国家治理在价值取向和政治主张上区别于西方的政治理论及其主张，在西方学术体系内，国家治理主要是指政府分权和社会自治。我国的国家治理体系是在马克思主义国家学说下，基于中国国情、政情、社情基础，促进中国特色社会主义国家治理的科学、民主、依法和有效实施，推进改革开放事业的发展而提出的。信访制度是我党坚持和贯彻马克思主义国家学说，积极探索政治统治和政治管理的科学和民主有效性有机结合的重要制度设计，是我国国家治理战略的重要体现，它具有自己独特的内涵。
（一）本土性
从信访制度的属性上看，它体现了国家治理的本土性。我国信访制度创立于新中国成立之初，是我国土生土长的一种制度设计。首先，信访制度是适应中国历史和中国国情的本土制度。一个国家选择什么样的治理体系，是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的。从历史渊源和现实发展来看，信访制度是一项尊重中国历史发展、符合中国文化传统、契合中国国情的本土制度，具有适应性、生命力和内生优势。其次，信访制度是在中国特色社会主义道路既定方向上，在中国特色社会主义理论的话语语境和话语系统中，中国共产党领导领导人民科学、民主、依法和有效治国理政的重要制度设计。作为中国共产党第一代领导人精心培育的一种制度安排。信访制度具有国家公共权力与公民权利的双边代表和代理职能。它具有上传下达、点多面广的优势，可以高效便捷的察民情、解民忧，是社会矛盾化解的重要渠道，成为国家治理的充分有效手段。第三，信访制度是我国重要的补充性行政救济途径。在当前我国法治不完善的社会背景下，信访制度很大程度上起到了非诉讼纠纷解决机制的重要作用，这也是信访制度在我国当前社会背景下所发挥的对法治的重要补充作用，对于促进国家治理体系建设也有着非常良好的适应性和效用性。
（二）协同性
从信访制度运行过程看，它体现了国家治理的协同性。现代化的国家治理体系是一个有机的、协调的、动态的和整体的制度运行系统。国家治理具有管理领域宽泛、服务对象多元及公共目标复杂等特点。由其所担负的公共职能往往无法由一个或一级政府或部门单独实现，而是需要不同层级、不同类别主体分工合作、共同完成。因此，信访制度的协同性主要是从治理过程上来讲。这主要体现为，在信访矛盾的协调与化解过程中，信访制度可以充分调动不同职能部门，基层自治组织以及社会上的第三方主体的积极参与，整合各治理主体在国家治理体系中相互协作，形成拉动效应，促使个体获益、整体加强、协同发展的效果，形成超越部门功能之和的国家治理总体功能，推动社会矛盾的化解和公民权利的保护。在信访制度的引导下，协同不同类别主体，形成横向到边、纵向到底的大信访工作格局。基于此，实现对相关职能部门、相关责任主体及利益人的协调和督促。
（三）共治性
从信访制度运行结果看，它体现了国家治理的共治性。国家治理现代化是坚持党的领导和政府主导下，注重各方积极性、参与性，坚持国家制度建设，充分调动和运用法治的力量、市场的力量、社会的力量、民众的力量，实现法治、德治、共治、自治，实现各项事务治理的制度化、规范化、程序化、民主化。因此，信访制度体现了国家治理的共治性主要是从治理的结果上来讲的。在一定程度上讲，信访制度可以同时代表国家与社会、政府与公民。因此，在信访矛盾化解过程中，信访制度可以实现国家公共权力和公民权利对于社会事务的共治。一方面，信访制度提供了公民和社会团体表达、发泄和参与的渠道和机会，承担了疏导矛盾、保障权益，激发各方面活力的功能。另一方面，充分调动民众和社会的力量，对于政府行政行为甚至是政府决策实现民主参与和民主监督的作用。信访制度正是通过这种对政府与公民之间的双边规范和约束，逐步实现治理的民主和法治化，培育公民精神，达成个人理性和公共理性的真正结合。
二、信访制度在国家治理体系中的重要价值
（一）推动治理方式的法治化
法治是治国理政的基本方式。国家治理体系和治理能力的现代化就是要使国家治理体系制度化、科学化、规范化、程序化。信访制度可以促进政府部门运用法治思维和法律制度治理国家，从而把中国特色社会主义各方面的制度优势转化为治理国家的效能。一方面，信访能够推动政府依法行政。当前大量的社会矛盾和信访问题都反映出无论是在政策的决策环节还是在行政执法的过程中，依法行政还没有成为政府一以贯之的行为准则。一些政府部门在理念上缺少法治思维，在实践中存在“重行政手段、轻法治方式”的问题。信访在化解社会矛盾纠纷的过程中不仅通过纠正政府不当的具体行政行为来加强树立依法行政的理念，也能够在查实群众举报政府及官员违法违纪的过程中加强对依法行政的监督，更重要的是信访做为公共政策实施效果的反馈渠道能够为政府在公共决策过程中依法决策、科学决策提供必要的支持来实现社会矛盾的源头预防。另一方面，信访是对法治的重要补充。目前司法救济机制总体上存在着权威不足、门槛过高、诉讼成本高、案件受理范围有限等问题。信访制度因受理范围的广泛性和无约束的时效性可以为社会矛盾纠纷化解提供积极的促进力量，形成对法治的重要补充。同时，再完备的法律也不可能达到绝对的完善，信访制度作为司法制度的有益补充，通过维护群众合法利益、化解社会矛盾能够真正实现“有侵害必有救济”。司法制度表彰的是形式正义，信访则能够在合法性和合理性方面做出更好的平衡，公正地解决矛盾，使信访人获得权利救济、实现心中的实质正义。
（二）推动治理运行的民主化
治理的本质就是要多元参与，因此，治理包含民主。推进国家治理方式民主化，就是要让人民群众更有效的参与行政过程，努力使每个公民都成为积极参与国家治理的有效力量。信访实践表明，信访是推动国家治理运行民主化的重要环节。其主要表现为：一方面信访渠道是公民参政议政的重要渠道。根据国务院《信访条例》可以看到，信访事项受理的范围非常广泛。除了“对依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出”之外，均可向信访机关反映。这对促进公民政治参与、意愿表达、权利维护起到重要作用。信访活动中的公民参与可使政府公共部门更能注重民众关心的问题，解决民众与政府的冲突，促使公共决策的科学化，并提高政府的行政能力。另一方面公民通过信访渠道可以实现对民主程序的启动。信访制度是以民主管理为政治逻辑起点，在民主管理、民主决策和民主监督的环节上，在有效和优效治理的导向下，以党和政府执掌的治权及其运行的民主取向、民主规则和民主方式来实现社会民生要求的。从公民权利的角度看，公民个人利益的实现和维护，不是通过公民的直接民主权利的主张来实现的，而是通过公民对于政治权力的民主激发、推动、约束、监督、督促、督查来实现的。更加准确地讲，是通过对于公共权力中的治权的民主触发、约束和监督来实现的。
（三）推动治理主体的多元化
国家治理主体多元化有两方面重要内涵。一方面，信访可以调动社会主体发挥监督政治权力的作用，促进责任政府建设。有效治理的核心是要有效制约和监督政治权力。信访作为民意反映的重要渠道，它可以发挥监督政治权力的作用。信访制度的运行在官员监督方面的意义是相当重要的。大量检举揭发类信访事项的存在，意味着信访成为普通公众监督国家官员的便捷方式，表现了公众的私权利对官员公权力的积极约束和控制。这种机制的存在给群众带来了希望并对某些官员肆意妄为构成了威胁和牵制，对于权力监督机制的完善发挥着独特的作用。对于党和政府而言，处理信访问题是一个实现权力监督和进行官员队伍整治的重要方式。另一方面，信访可以调动社会主体在社会矛盾化解的过程中发挥积极作用。通过信访渠道，在反映个人、法人等社会团体的利益诉求的过程中，调动他们的积极性主动去思考政府决策与其利益的相关性，使其主动参与国家治理的决策、执行的全过程。在信访矛盾化解的过程中，可以积极调动和应用社会组织和不同行业的专业人士参与，积极发挥律师、心理咨询师、专家学者等社会主体及组织，以及村（居）委会、工会等基层自治组织的功能，为信访矛盾的解决提供多元参与。
（四）推动治理效能逐步优化
现代国家治理体系应当是一个有机的制度系统，各个制度应该作为一个统一的整体相互协调。效能是衡量国家治理体系能力的重要标准。国家治理体系应当有效维护社会稳定和社会秩序，提高行政效率和经济效益。信访可以改善政府对公民需求的回应性，在微观上完善治理体系和促进治理能力进步。信访活动中的民意反映和反馈功能以及信访工作的亲民特点，使信访制度对社会矛盾和社会问题具有高度的敏感性，同时，信访渠道的及时性和便捷性，也使其更容易成为政府与民众之间沟通的桥梁和纽带，公众的诉求可以在第一时间内通过信访渠道反馈给政府部门，这都有助于政府部门及时和准确察觉问题并及时作出修正。同时，信访部门可以督促政府对民众的需求进行及时性回应，从而提高了政府的回应性和行政效率。如果信访问题的解决不是一个单纯的问题，而是一个需要调整公共政策，那么信访机构也可以促进政府通过调整公共政策来加强对公民诉求的回应性。这对于政府治理能力的提升和完善都是极大的促进。
（五）推动治理理念的现代化
国家治理体系是一个全方位、多层次、高水平的制度设计，必须有现代化的治理理念作支撑，才能构建得更加科学合理。通过信访制度的运行和信访实践，我们能够从大量的信访矛盾中提炼和升华有关公共政策制定、社会矛盾纠纷处理、行政权力运行和监督等国家治理重点领域的新思维、新理念，从而对国家治理理念的现代化起到了不可或缺的重要推动作用。信访制度作为国家治理体系中的一项重要制度设计，在国家治理作为新时期党和政府提出的全面深化改革的重要路径，在体系设计上尚需要一些基础性、真实性、反馈性的信息渠道，从而及时发现国家治理领域存在的问题。信访制度从本质上说就是一种真正意义上的治理模式，其在运行过程中，发现和化解了国家体制机制运行中存在的大量社会矛盾和问题，这些矛盾和问题涉及国家治理领域的众多方面，通过分析和总结这些矛盾和问题及其呈现的规律，可以反观国家治理实践的成败得失，从而为国家治理提供创新性的理念指导，推动治理理念向现代化转型。近年来，随着信访制度的运行及信访理论研究的兴起，一系列新的治理理念被不断提出，如公共政策的制定要关注少数人利益，关注经济发展过程中的社会代价、隐性不满是影响和谐社会建设的重要因素，等等，这些创新性理念对于国家治理理念的现代化起到了有力的推动作用。在信访制度逐步完善、信访理论研究逐步深入的背景下，信访制度在促进国家治理理念现代化方面将发挥愈益重要的作用。
三、国家治理体系下完善信访制度的实现路径
（一）将推进信访法治化作为完善信访制度的重要内涵
信访法治化是指以信访立法为核心推动信访治理的现代化。信访法治化是依法治国理念在信访工作的具体体现。党的十八大强调，要全面推进依法治国，提高全民法治意识，强调确保法治在国家治理和社会管理中发挥更加重要的作用。加快信访法治化进程是推进法治政府建设、国家治理和社会治理体系现代化不可或缺的重要一环。近些年，我国信访制度在规范化和法制化建设方面取得了长足发展，但总体来看，目前还尚未实真正意义上的信访法治化。主要表现为现行的《信访条例》效力层级较低，信访法律法规不够健全，信访秩序不够规范等方面，这在一定程度上限制了信访制度功能的完善，与当前形势任务所需要建立的大信访格局不相适应。因此，有必要在总结地方立法和行政立法经验的基础上，为信访工作在更高层面提供法律保障，尽快研究信访法律制度在中国特色法律体系中的地位，及早制定和出台《信访法》，创新信访体制和机制，实现信访救济与其他权利救济途径的有效衔接，从而进一步加强和改进信访工作，实现党中央和国务院提出的信访工作新格局、新秩序、新机制和推进信访法治化的要求。
（二）将实现信访专业化作为完善信访制度的重要基础
专业化是国家治理体系现代化的基础，也是实现信访治理现代化的必然要求。只有实现信访的专业化，才能使信访制度不断完善，紧跟时代步伐。首先，信访专业化要求信访理论研究的专业化。信访作为一门学问，具有明确的范畴，稳定的基本概念和清晰的研究对象。信访理论研究的专业化不仅需要建立完备的学科体系，而且需要借鉴人文社会科学的理论研究成果和方法，探讨并解决信访的重大理论和实践问题。其次，信访专业化要求信访部门业务的专门化。信访专业化要实现“前台业务专业化”和“后台业务专业化”。前台业务主要包括办信接访、排查督查、建议征集、网络电话等部门，后台业务主要包括调研宣传、人事教育、党委工会、信息中心、研究中心等部门，这些部门通过对前台业务整合、研究促进可以学决策。最后，信访专业化要求信访人才队伍的专业化。国以才立，政以才治。信访的专业化归根到底离不开信访人才队伍的专业化建设。这首先意味着应该将信访工作当做一门学问来研究。信访工作人员应接受有关信访工作和信访理论的系统性、专业性教育和培训。用专业的素养、专业的眼光来审视和对待信访工作，推动信访工作的自我完善和发展。
（三）将促进政府治理优化作为完善信访制度的重要内容
信访制度是推进党的领导、人民民主和依法治国有机结合和深化实现的重要实施机制。在市场经济条件下，在市场活动和运行机制的复杂化、社会结构和社会矛盾的多样化的环境下，信访制度可以推动政府与公民合作的共同治理机制的构建，促进政府治理的合理化和高效化。在我国的政治生活中，行政体系是政治体系的重要组成部分，是我党领导现代化建设，推进经济社会文化发展的治权体系，也是在政府治理意义上落实依法治国方略，达成依法治国、依法执政、依法行政共同推进法治国家、法治政府、法治社会一起建设重要任务的运行平台。促进政府治理优化，意味着通过进一步发挥信访制度的制度功能，将实现政府依法执政、科学执政、民主执政作为政府治理优化的重要内容。通过信访制度功能进一步改善政府运行方式和流程，强化政府的治理能力，提高政府行政管理的有效性。
（四）将带动社会治理作为完善信访制度的重要方面
在我国，社会治理是指在党的领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动，是以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程。基于这个理论逻辑，在信访矛盾化解的过程中，重要的是坚持源头治理，鼓励和支持社会各方参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。因此，需要充分发挥信访制度在社会治理中，对党和政府的公共权力与社会组织和公民权利之间的协调合作与和谐平衡的作用。
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