——发达国家的经验和教训之美国
于今 国家智库总编中国东中西部区域发展和改革研究院院长
自20世纪80年代末苏东剧变后，经济的全球化进程明显加速，美国政府利用经济全球化的机遇，利用其全球唯一超级大国的地位，推动美国经济迅速发展，然而2007年以来由美国次贷危机引发的金融危机在全球蔓延，对多国经济产出重大影响，至今经济复苏都面临很多的不确定因素，中国经济虽然保持了快速发展趋势，但也遇到了极大的困难，因此我们必须要深入分析美国的经验教训。
1.美国在经济全球化中的经验
（1）互动共进的政府规制政策。美国政府管理经济的职能与美国政府体制有关。美国各级政府是相对独立的，然而各级政府管理经济的基本功能是相似的，除联邦政府负有外交、国家安全和宏观经济调控的职责外，各级政府都具有规制、公共服务（包括社会保障）两大基本职能。政府通过经济规制政策与提供公共服务保证社会经济的公平、公正和有序地发展。
政府规制是指政府为了维护公众利益，依据法律和法规，运用经济、行政等手段规范市场中特定的经济主体活动的行为。政府规制包括保护市场竞争秩序规制、环保规制等许多方面。政府经济规制的手段主要有三：一是价格规制，对垄断企业的产品或服务确定最高限价，对过度竞争产品或服务规定最低保护价；二是限制企业进入或退出市场；三是数量管制，在政府规定的价格水平上，企业应该提供的产品和服务的数量和质量。政府与企业之间在规制方面的互动共进主要表现在规制政策的制定和执行两个方面。美国各级政府在每项规制政策的制定过程中，都有公众参与机制，企业自身或企业通过代表其利益的中介组织来表达自己的意见。联邦政府或各级政府提出规制的议案提交国会或各级议会，国会或各级议会召开的辩论会、听证会，乃至批准议案的过程中，企业或代表企业利益的中介组织都可以发表自己的意见。即使议案被国会或各级议会通过后，政府执行部门在制定法规的过程中，企业和中介组织仍然可以对法规提出质询，政府执行部门必须逐一答复，如不接受质询意见，该部门必须以充分的论证说明不采纳企业和中介组织的意见或建议的理由。公众参与机制，使得政府在制定规制政策过程中与企业互动共进，政府的规制政策与大多数公众、企业达成了共识。制定规制政策过程中的互动共进有利于政府执行规制政策。公众和企业参与制定或修改规制过程中的每个环节，最后形成的政府规制政策必然是各方妥协的结果，然而，它是政府意志和企业利益的共同点与结合点，给政府依法规制奠定了良好的基础。一旦规制政策确定以后，大多数企业愿意无条件地遵守。如个别企业对现行的规制政策有意见可以等到修改规制政策时发表，未修改前也必须遵守现行规制。否则，有意见的企业干了合理不合法的事，政府部门照样可以按照现行法律法规对其予以制裁。
互动共进的政府规制政策有效地规范了市场主体的行为，建立起公开、公平和公正的市场竞争秩序，减少了“上有政策下有对策”的现象，良好的法制环境促进了企业健康发展。
（2）良好的公共服务。美国政府提供许多公共服务，促进企业发展。政府的公共服务包括了基础设施建设和市政建设，给企业发展提供良好的外部环境，降低企业经营的社会成本，有利于企业低成本地经营和扩张，刺激经济发展。
美国政府经济管理部门，特别是地方政府经济管理部门的思路是：为企业发展创造良好的外部环境。以纽约州奥农达嘎郡为例，郡政府只有一个经济管理部门，即经济发展部，它的主要职能是吸引企业到当地办厂，增加就业机会，促进地方经济发展。经济发展部通过设立工业园区，降低财产税、销售税，发行地方政府债券，提供财政贷款或财政担保贷款或财政资助，建立服务网络，帮助企业员工进行转岗培训，加强基础设施建设、改善当地居住环境帮助企业留住人才等措施，协助企业开展生产经营活动。同时，政府也要求企业雇用本地的员工，提高当地的就业率，提高居民生活水平。目前，该郡已有1.1万多个大小企业，与世界各地16个国家建立了经济联系。郡经济发展部主动与企业联系，在许多企业设有联络员，及时了解企业发展战略和运营动态，帮助企业解决困难，将政府发展经济的意图通过对企业的帮助传递给企业，政府与企业共同努力实现企业和地区经济的发展。
（3）适宜的社会保障政策。美国的社会保障体系分为两大部分：一是上层项目，即旨在解决就业养老等问题的保障网络，主要是退休金、对退休残疾人的健康保险、失业保险和仍有部分劳动能力的残疾人的保险；二是底层项目，即对穷人的保险支持，由政府提供的购买房屋、幼儿补贴和培训等资助。
社会保障管理体制。美国卫生与人类服务部制订社会保障计划并向国会报告，负责医疗保险。美国社会保险税由财政部税务司负责征收，存入社会保障信托基金会，单独列收列支和管理，基金可以购买国债也可购买专门向联邦信托基金发行的特殊证券。联邦劳工部负责就业保障和失业保险。各州和地方政府也有相应的机构承办社会保障工作。
依法、多渠道筹集社会保障基金。社会保障基金的主要来源是社会保险税，征收的依据是联邦保险资助法，政府依法向雇员和雇主分别征收占工资额7％的社会保险税。政府向雇主征收工资税作为雇员的失业保险。健康保险是依据医疗保险法，一般由雇主向政府缴纳占雇员工资1.4％的医疗保险税。社会保障基金的支出由各级政府直接拨付给个人账户或由政府提供福利设施。
美国社会保障政策的特点主要是：一是覆盖面广，保障程度低。二是社会保障项目管理体系多层次，发挥各级政府的力量进行管理。三是强制与自愿相结合，对具有普遍性的社会保障项目，如退休保险、失业保险等，通过法律的规定强制参加，对影响面小开支少的项目实行自愿参加。四是保险资金管理严格有序。
（4）高科技政策和就业政策。美国政府顺应经济全球化，促进高科技产业发展的政策主要为：一是美国政府将一批国防高新技术转为民用，增加研究开发基金，资助和鼓励民间高新技术发展。二是移民政策，帮助企业争夺人才，美国的移民来自全世界100多个国家，硅谷40％的人才是移民，1／4诺贝尔奖获得者是外国移民，政府的移民政策在人力资源利用上突破了国界限制，帮助美国高新技术企业网罗了世界的人才。三是政府鼓励高新技术企业发展和风险投资，给经济可持续增长注入了长久的活力。
美国的就业政策。美国经济连续增长，对劳动力的需求随之增加。除了通过每年数十万的移民弥补劳动力不足外，美国政府还加速劳动力市场建设，改革就业服务体系提高就业服务机构效率，就业服务实现自动化和个性化，资助企业进行职业教育和转岗培训，鼓励妇女就业，扩大劳动力市场。
政府还推动国际贸易自由化，如建立北美自由贸易区，支持新兴市场国家加入世贸组织，通过自由的国际贸易，增加海外投资，充分地利用外国廉价的劳动力、人才和自然资源，掠夺发展中国家科技资源，加大高新技术产品的出口，抢占发展中国家市场，从自由贸易中获得更加丰厚的利润。
2.美国金融危机的教训
（1）美国金融危机的根源分析。①思想根源：自由经济思想的过度泛滥。由于20世纪70年代以来西方经济的“滞胀”，凯恩斯学派的经济理论受到质疑，代之以新自由经济主义思潮的崛起。这一理论思潮突出强调市场机制的作用，奉行“最少的政府干预，最大化的市场竞争，金融自由化和贸易自由化”原则，在当时受到广泛的欢迎。里根总统上台后，这一思潮的主要代表——货币学派和供给学派相继成为政府制定经济政策的重要理论依据。伴随着经济全球化的迅速发展，新自由主义不仅仅成为美国经济政策的基础，也成为美国在全球推行金融自由化的工具。事实上，美国金融市场的许多微观设施，包括会计制度、市场评级体系、金融工具创新、风险控制程序乃至金融政策等都受到新自由主义的极大影响。从某种意义上讲，此次金融风暴，本质上是美国新自由主义经济思想的严重危机，也是这一经济思想的总清算。投资大师索罗斯把这种相信市场能够解决所有问题的理念称为“市场原教旨主义”。他曾经指出，“（华尔街的危机）是我所说的市场原教旨主义这一放任市场和让其自动调节理论的结果。危机并非因为一些外来因素，也不是自然灾害造成的，是体制给自己造成了损失。它发生了内破裂。”
②行为根源：过度超前的信用卡消费。美国第二次世界大战以来长期奉行以美元计价体系及军事强权为支撑的、透支全球的经济发展模式。这种长期的透支，导致美国人大都养成了透支消费的生活习惯。近年来，美国过度消费问题愈演愈烈，家庭债务负担加重，高负债和高消费的模式难以为继。据统计，2007年美国家庭债务规模达到14万亿美元，债务已高达可支配收入的140%。其中，家庭抵押贷款从2002年的6万亿美元增加到2007年的10.6万亿美元，家庭消费信贷从2002年的1.9万亿美元增加到2007年的2.5万亿美元。而另一方面，美国的个人储蓄率(占可支配收入的比例)则逐步下降，从20世纪90年代早期的7%下降为2007年的-1.7%。正是在这种情况下，众多美国的低收入家庭为实现住房梦想不惜以零首付的方式全额贷款购房，从而埋下了危机的种子。
③制度根源：过度创新与监管不足。资产证券化是20世纪最重要的金融创新之一，同时也是一种风险转移和风险分散的金融创新。资产证券化正是起源于住房抵押贷款的证券化。通过证券化操作，房地产金融机构就将住房抵押贷款的违约风险转移给资本市场，由抵押贷款支持证券的购买者来承担相应违约风险。在金融创新的大旗下，许多投资银行在次级债券的基础上设计出许多结构复杂、令人眼花缭乱的金融衍生品，而这些创新工具所吸纳的资金已远远超过基础金融资产的数量，从而在金融体系内积累了巨大的风险。据美国经济分析局的调查，美国次贷总额为1.5万亿美元，但在其基础上发行了近2万亿美元的住房抵押贷款支持债券(MBS)，进而衍生出超万亿美元的担保债务凭证(CDO)和数十万亿美元的信贷违约掉期(CDS)。
更为糟糕的是，美国对金融创新的监管却没有随着金融创新的发展而得到加强。事实上，次贷危机发生这前的金融创新早就超出了现有金融监管的制度框架。在银行发放贷款环节上，美国的监管是可行，但是，当这些次级贷款证券化以后，金融产品的创新和交易则陷入了监管的真空，甚至得到监管部门的支持和纵容。此外，金融评级机构在此次危机中，也出现了严重失误。那么多金融机构的贷款出现了问题，它们发行的金融产品有那么多漏洞，金融评级机构居然“视而不见”，使很多问题债券、问题银行能够长期被评估为“优等”。由于证券化产品过于复杂，很多机构投资者对证券化产品的定价并没有深入了解，而是完全依赖产品的信用评级来进行投资决策。结果是，证券化产品偏高的信用评级导致了机构投资者的非理性追捧，导致了风险的累积，最终带来了市场的脆弱性。
（2）金融危机对中国经济的几点启示。
①防止虚拟资产泡沫的过度膨胀，保持实体经济与虚拟经济的平衡。金融危机折射出美国虚拟资产高度膨胀，虚拟经济与实体经济严重失衡的经济现象，也让人们尝尽了过度虚拟化酿成的苦果。以金融衍生产品为代表的新型虚拟资产的大量涌现，远远超出服务经济社会发展之需要，而是发自金融机构甚至单个机构、部门、个人逐利之动机。教训告诉我们，金融是第三产业，金融的发展应立足于市场分工，履行服务于实体经济和社会发展的职能。没有实体经济基础和过度杠杆化的衍生市场将是一个危机四伏的市场，坚持虚拟经济应伴随实体经济发展而发展的方向，是美国这场百年不遇的危机给我们的最重要启示。
②坚持适度创新，完善金融监管。美国是世界金融业最发达的国家、金融机构创新能力最强的国家，但是，也恰恰是在这么一种具有很强的创新能力的金融环境里，反而由于金融创新被过度使用或者被滥用，导致爆发了金融危机。这给了我们国内金融业未来的发展一个较好的提醒。“金融创新—金融风险—金融监管—金融再创新”是一个动态的发展过程，如果金融创新的信息披露充分、风险管理有效、监管到位，金融创新仍然是规避金融风险、保障金融安全的重要途径。因此，一方面我们要鼓励金融创新，因为创新是整个金融业发展的动力所在，但是另外一个方面，我们也要在创新的同时，做好风险的掌控，要有一套风险的监控和管理的能力，使之与金融创新相匹配。同时，监管机构还要针对金融创新和混业经营的市场状态进行监管体系和监管手段的改革，使金融监管能跟得上创新的步伐。
③完善金融体系的宏观监测与调控。首先要改进货币流动性的监测指标。货币是可交易的信用，随着金融创新的发展，货币的链条在拉长，传统的货币定义和观测方法已经难以适应监测金融市场的需要。第二，改进货币政策的功能定位。货币政策不仅要钉住币值稳定目标，还要把资本市场纳入视野，从促进金融市场稳定增长的角度制定调控措施。
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