机场建设费从1992年开始征收，迄今已经20年，最早是在温州永强机场收取，原因是温州机场并非国家投资。随后，国内机场为了各自收益，都跟随开征了机场建设费。但这一收费直到1995年才有了条文依据，1995年国务院办公厅转发了财政部、国家计委、民航总局《关于整顿民航机场代收各种机场建设基金的意见》，从此“国内航班另收50元，出境航班另收90元的机场建设费”便有了合法身份。

2002年的《国务院关于印发民航体制改革方案的通知》规定继续实行现行机场建设管理费政策。2006年两会期间，不少代表提出机场建设费应当废止。然而，2007年，财政部网站公布了《民航机场管理建设费征收使用管理办法》。新办法规定，经国务院批准，民航机场管理建设费征收期限延续至2010年。

2010年，财政部网站又公布了“关于机场管理建设费和旅游发展基金政策等有关问题的通知”。通知规定：“2011年1月1日至2015年12月31日，继续征收机场管理建设费和旅游发展基金。”

机场建设管理费一收就是20年，质疑和争论一直不断。争论的焦点主要集中在机场征收机场建设费的合法性、合理性以及公开透明上。从各国现状看，机场建设费是否该征可以讨论和商榷，譬如美欧日等发达国家，虽没有机场建设费一说，但也向乘客单独征收“进出港税”。至少在程序正义层面，人家是立法在先，并且使用、监管全过程向社会透明。根据国内目前上市的5家航空公司近期公布的业绩公告，机场建设费返还已经成为机场的一项重要收入来源，这也让不少人产生怀疑，有限的财政是否有必要拿来补贴上市公司？20年的机场建设费征收总额已逾千亿，除了公开过部分的收入支出数据外，并未公开具体支出去向，也从未有权威审计机构给予披露。

2012年全国两会上，人大代表叶青继续呼吁取消机场建设费，哪知争议声尚未平息，机场建设费就华丽转身，变成民航发展基金，继续获得尚方宝剑，畅行无阻。

根据办法，民航发展基金属于政府性基金，收入上缴中央国库，纳入政府性基金预算，专款专用。

政府性基金是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中央有关文件的规定，为支持某项事业发展，按照规定程序批准，向公民、法人和其他组织征收的具有专项用途的资金，包括各种基金、资金、附加和专项收费。这些基金的开征大都在上个世纪八九十年代之间，开征的原因无非是“扩大积累，压缩消费”，试图等经济发展了再增加消费，要求民众勒紧裤腰带支持国家建设。由于其在法律地位上与税有着显著的区别，不需征求意见、更不需通过全国人大的审议和批准。等经济发展了，那些基金的收取不仅没有取消反而受到更多重视，并被纳入预算管理，取消的可能性更小了。

长期从事财税法研究的熊伟认为，政府性基金对公民和企业来说也是一种财产牺牲，主张用法律来设定，最起码也应该由国务院的行政法规来设定，国务院的文件不宜成为设立依据。否则，政府性基金容易被滥用，侵害私人财产权。

2011年中央政府性基金收入中上年结转收入为794.87亿元，2011年准备结转到2012年的也有817.31亿元，说明这些中央政府性基金用不完，却要征收。在27项中央政府性基金收入中，有的已经是名存实亡，有的收入为零，有的不足1亿元，估计都难以覆盖其征收成本。

全国人大代表叶青说，现在经济发展、财政税收收入大幅度增加了，中国是到了“清费理税”的时候了，这样才能取信于民。政府增加收入固然可以筹集资金，加大民生投入。但随着民生经济、内需规模的扩大，也应想到，减少国民负担也能起到拉动内需、缩小贫富差距之效，甚至会超过政府先收入再分配的功效。而且，政府藏富于民之后，威望也会逐步建立起来。国富不如民富！30多年改革开放之后，中国应该树立政府理财与国民理财并重的理财观念。他建议，取消低于200亿元的中央政府性基金项目，相应事业的所需支出从中央政府支出中予以调整。同时，地方政府性基金也做相应的调整。

媒体评论员刘晓忠认为，不论是机场建设费还是民航基建基金，实际上都计入旅客民航消费的非营运成本。如从支付形式上机场建设费与机票是分割的；而民航基建基金则是内化进机票价格中的政府性基金，该费用是航空公司运营成本之一部分，反映在票价中，导致机票成本复杂化。

而且，旅客乘坐航班是其与航空公司等的合同交易行为，而非与机场进行交易；旅客与机场的关系，实际上是基于机场与航空公司的合同交易行为，如航空公司向机场支付的飞机起降费、民航基建基金等，机场为航空公司提供服务。包括机场建设费的民航发展基金，则意味着旅客向服务提供商的第四方（非机场）支付了费用，这本身就不符合商业的定价有偿原则。而且当前《暂行办法》显示民航发展基金也不属于旅客捐赠、借款和投资等，而是一种非税的辅助性民航发展基金，这就导致其产权属性的模糊化，从而容易公地悲剧。

总之，民航发展基金增加了乘客的负担，有悖于当下拉动内需的大环境。

对于民航发展基金的七大用途。全国人大代笔叶青也逐一进行了批驳：

（一）民航基础设施建设，包括机场飞行区、航站区、机场围界、民航安全、空中交通管制系统、科教、信息等基础设施建设，以及归还上述建设项目贷款，安排上述建设项目的前期费用和贷款贴息。这些不都是建设机场者应该承担的吗？以此类推，到酒店住宿，应该征收“酒店建设费”才对。

（二）对货运航空、支线航空、国际航线、中小型民用运输机场（含军民合用机场）进行补贴。以正常航班的旅客的额外负担，用于补贴非正常的航班的旅客或者货运，这说的过去吗？

（三）民航节能减排，包括支持民航部门及机场、航空企业节能减排新技术研发和推广应用，节能设施或设备更新改造，行业节能减排管理体系建设等。节能减排也要由飞机乘客负担，岂有此理？

（四）通用航空发展，包括支持通用航空企业开展应急救援、农林飞行等作业项目，通航飞行员教育培训，通航基础设施建设投入和设备更新、改造等。这些通用航空基础设施的建设不是各级政府的职责吗？

（五）民航科教、信息等重大科技项目研发和新技术应用。研发经费也由飞机乘客负担，也说不过去吧？

（六）加强持续安全能力和适航审定能力建设。难道这不是航空公司应该做的事吗？

（七）征管经费、代征手续费以及国务院批准的其他支出。办法规定，按不超过基金收入的1%列支征管经费和代征手续费。也就是说，每位乘客要交5毛钱的代征手续费。这也是一种雁过拔毛。

此外，中国民航管理干部学院副教授邹建军认为，总结机场管理建设费征收的经验，发展基金管理办法需要在基金的使用方面进一步细化，比如相应的补贴在使用时应有细则和规范。至少需要有一个类似于年报、审计报告的披露制度。同时，在有关费用的审计、监管方面，应建立专项资金通道，由国家审计部门对该收费进行专项审计和监管；对每年民航发展基金的使用情况，应及时公开；严禁挪用。