主持人：具体来说，“一把手”的权力应该在哪些方面作出规制？
仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：第一，减少各类行政审批权，特别是减少“一把手”的审批权。减少了政府的审批权，当然也就一定程度上减少了政府所在部门的“一把手”的权力，这是减少“一把手”腐败机会的治本之策。第二，减少“一把手”的自由裁量权，缩小留给“一把手”的“候选清单”。现行法律法规留给党政部门“一把手”的自由裁量权太大。第三，强化对重大决策权的事前约束。
仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：不过，需要强调的是，权力与责任是对应的。要有效地限制“一把手”的权力，首先就要厘清责任的边界。作为一个单位或者地区的“一把手”，不可能也不应该对所有事务负责，否则在“稳定压倒一切”、“发展压倒一切”的理念下，是不可能有真正的权力边界的。这也可以在一定程度上解释，为什么中央三令五申强调对权力的约束与限制，但是“一把手”仍然可以获得“绝对权力”，从而导致很多规章制度缺乏约束力。理念不改，制度难行，权力约束便遥遥无期。
主持人：考虑到“一把手”腐败的严重性，很多人建议对“一把手”进行分权。您怎么看？
仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：我举个例子来说明，比如某些地方开始明确规定，“一把手”不能分管人事和财务。限制“一把手”的分管事务，某种程度上是个伪问题。因为在现行体制下，“一把手”负责抓全局，根本不需要分管具体的事务，或者说绝大多数情况下“一把手”本来也没有分管人事和财务，否则具体分管人事的副手（如副书记）和分管财务的副手又该如何分工？
仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：问题的关键在于，尽管“一把手”没有直接分管人事或财务，但是却能够在目前的游戏规则下通过控制分管副手来控制人事或财务。例如，“一把手”可以调整副手的分工，因此可以找借口换掉“不听话”的副手，甚至可以通过上级调走副手。根据民主集中制，“一把手”往往对重大决策拥有实质性的否决权，这使得“一把手”的权力与领导班子的其它成员的权力严重不对称。但如果减少或取消“一把手”的决定性权力，又如何在首长负责制下确保“一把手”的激励和责任到位呢？
仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：我们认为，在当前以经济建设来巩固政绩度赶超的发展阶段，中国仍将高度依赖政府的力量，高度依靠“集中力量办大事”的资源动员方式，这就不得不赋予“一把手”高度集中的权力。
主持人：报告认为，在对“一把手”限权的同时，监督也是关键环节。
聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：在我看来，尽管限制权力是反腐败的基础，但是考虑到中国仍然是一个发展中国家，需要集中有限的资源实行适度赶超战略，这必然导致政府权力集中和“一把手”权力集中现象在很长一段时间内存在。
聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：在这种背景下，如何监督权力的运行成为反腐败尤其是反对“一把手”腐败的关键措施。在现行制度下，对“一把手”自上而下的监督主要依靠上级机关的纪委和监察系统。在实际工作中，纪委成为反腐败工作最重要的部门。而由于纪委受当地党委领导，因此纪委查处干部会受到当地党政主要领导的干涉。为此，中央不断改革纪委系统的领导体制，逐步强化上级党委对下级纪委的领导权。
聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：毋庸置疑，强化上级党委对下级纪委的领导，有助于增强纪委办案的独立性和公正性，减少地方保护主义，推进地方廉政建设。但是，考虑到在现行体制下，纪委在人、财、物三方面仍然受制于同级党委，以及纪委系统本身工作的特殊性，仅仅上收纪委领导的任命权和规定办案报告上级这些措施，可能效果并不显著。
聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：纪委干活是很容易得罪人的，因此必须想办法为纪委系统的干部升迁创造渠道。在这种情况下，我们建议逐步将纪委系统由目前的半垂直管理变成从中央到地方的完全垂直管理，即纪委系统的人、财、物均由上级党委按照规定统筹安排。
聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：目前，检察院和法院都在省以下实现了垂直管理，纪委系统作为反腐败的领导机关，更应该推进垂直管理的体制改革。有两种试点方法：其一，在北京、上海、天津和重庆四个直辖市，实行纪委系统由中央完全垂直管理；其二，选择几个试点省份进行省以下垂直管理。考虑到纪委工作与当地党政机关可能存在一定的利益冲突，在垂直管理后，纪检干部主要在全国范围的纪委系统内横向或纵向流动，这样可以扩大纪检干部的升迁空间，同时又减少纪检干部与当地的利益瓜葛。
聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：说到此，问题的另一面也一直令人困惑，谁来监督“监督者”，怎么才能监督好？
聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：事实上，目前雷霆般反腐运动的主角正是纪委，确切地说是中央纪委。于是，一个尴尬的问题出现了：纪委监督官员，那么谁来监督纪委？从逻辑上讲，只要是体制内监督，就永远无法摆脱“最后的监督者”悖论。而且，如果全社会都将反腐败的主要希望寄予纪委，必然加重纪委的工作责任，增加了纪委工作人员的风险。
聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：此外，一旦纪委系统发生腐败，将会如同司法腐败一样，放大腐败的后果，严重侵蚀社会公平和正义。要解决这个悖论，唯一的出路是逐步赋予公民更多监督权力。根据现代政治契约的逻辑，全体公民委托中央或上级监督下级政府，然后公民监督“监督者”。因为只有公民自己作为最后的监督者，才不会发生道德风险行为。公民监督的主要渠道，就是媒体监督，特别是网络监督，还有就是官员财产对社会进行公示。
主持人：随着反腐的持续推进，各地反腐政策层出不穷，报告特别建议加强对“一把手”“八小时之外”的监督。有何用意？
仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：在现实中，一个典型的官员和商人之间的权钱交易过程是这样的：第一步，先通过中间人（往往是官员的同事、亲戚、朋友）介绍，在饭局上初步认识；第二步，商人邀请官员参加某种娱乐活动，例如唱歌、桑拿、高尔夫球等，进一步加强“感情”；第三步，商人打听到官员主管的项目，通过直接或间接行贿的方式换取经济利益，进行权钱交易。
仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：由于腐败本身是非法的、隐蔽的，因此大量腐败活动往往是借助非工作场所发生的。另一方面，考虑到腐败行为被举报的风险，很多权钱交易是通过中间人进行的。鉴于腐败具有“场外”交易和“中间人”牵线的特点，要治理“一把手”腐败，必然要在某种程度上加强对“一把手”“八小时”之外的监督。
仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：这种监督具有三个特征：第一，它是事前监督。上级纪检监察机关在查处案件时，往往是有了腐败线索，再对腐败官员的亲朋好友进行重点监控。这种方式对于事后查案是有帮助的，但是对于防范腐败并无帮助，最多是亡羊补牢。要防患于未然，应该加强事前监控。第二，重点是对“一把手”的亲属圈、朋友圈的监督，这是腐败行为籍以发生的主要区域。特别是，对于那些近亲在经商的“一把手”，应该列入重点监督对象。第三，它是适度监督。根据法律规定，如无正当理由，对普通人进行工作场合之外的监督是违法的。但官员作为掌握权力的特殊群体，特别是掌握重大权力的“一把手”，应该在高档娱乐消费等方面受到限制，即使是在个人工作时间以外属于个人消费，官员个人行为具有政府公共形象效应。限制其高档娱乐等消费也是限制其权钱交易的机会。纪检监察机关在实际工作中，可以探索一些既不违法法律，又能有效防止腐败的工作方式和反腐败规定。
仝志辉（中国人民大学国家发展与战略研究院研究员）：2012年12月4日，中央制定了关于改进工作作风、密切联系群众的“八项规定”。之后，各地纪检监察机关查处和通报了一批官员进入娱乐场所以及高档餐馆酒店消费的现象。这场持续至今的督查活动，对于反腐败发挥了重要的作用。今后，应该进一步从制度上、法理上完善对政府官员特别是党政“一把手”的作风监督，在保护公民基本权利和防范官员腐败之间取得一个恰当的平衡。
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