如何治理“一把手”腐败？

 

主持人：其实，要有效治理“一把手”腐败，可能也离不开公开的、广泛的群众监督。在您看来，群众监督、媒体监督基于未来反腐局势会有何作为？

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：如果说腐败是国家治理的毒瘤，那么阳光就是最好的消毒剂。我们认为，要有效治理“一把手”腐败，离不开公开的、广泛的群众监督，即自下而上的监督。自上而下的行政监督在监督技术、资源调动和案件查处方面具有无与伦比的优势，但是这种监督毕竟是内部监督，终究会受制于人力物力有限以及可能存在偏袒的劣势。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：在现代信息社会，由于信息具有分散化、碎片化、冗余化的特征，群众监督所形成的“自发秩序”具有加总分散信息的优势，能够在很大程度上弥补内部监督的不足。因此，扩大群众监督应该是未来反腐败的方向。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：另外，从监督主体和监督渠道上讲，媒体监督是最有力的群众监督。在现代社会，由于信息分散，个人对官员的监督除了向政府机关提供线索或举报，另一个重要渠道是通过媒体反映。因为媒体能够将分散的注意力集中，产生广泛的社会影响，从而对政府的内部监督形成补充。此外，广泛的媒体监督能够减少利益偏袒，也使得这一渠道能够避免政府内部监督难以避免的问题。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：值得注意的是，由于信息技术和新媒体的迅速发展，最近几年不少典型的腐败案例（杨达才案、雷政富案）都是通过媒体尤其是新媒体揭露的，新媒体正成为主要的反腐倡廉事件的首次曝光媒介类型。根据有关报告，2010—2012年，在新媒体上曝光的反腐案件分别为67件、58件和31件，三年合计156件，是传统媒体的2倍。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：尽管网络反腐可能存在“误伤”甚至侵犯公民隐私权的问题，但是考虑到当下比较严重的司法腐败，以及举报者作为弱势群体所面临的举报失败后果，网络反腐仍不失为一种正式反腐渠道的有益补充。关键是如何制定和完善相关法律法规，让网络反腐纳入规范渠道。

主持人：从全局来看，您觉得当下的腐败形式主要呈现出哪些类型？有何治理路径？

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：从目前来看，腐败的主要类型包括用人腐败、项目腐败、“三公”腐败以及隐性腐败。针对不同的腐败类型，应该采取不同形式的群众监督方式和反腐败体制改革路径。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：第一，治理用人腐败，关键是严格考试制度，公开候选人的分数或票数。用人腐败最突出的表现就是买官卖官。而有能力和资格卖官的通常都是党政“一把手”。因此，治理“一把手”腐败，首要任务是治理用人腐败。为什么“一把手”更可能出现用人腐败？因为“一把手”在用人方面权力太大，缺乏有效的制约和监督。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：第二，治理项目腐败，关键是及时公开招投标信息和结果。近年来，交通、土地、建设等部门成为腐败的高发领域，因为这些领域的党政“一把手”掌握了工程、土地、房屋等重要资源，而这些资源又恰恰是市场经济转型时期高租金、不透明、垄断性的生产要素。这些领域完全具备腐败的三个要素：权力大、租金多、难监督。据不完全统计，从1996年至2005年的10年间，全国有13个省市交通厅（局）的26名厅局级干部因经济问题被查处。在我们收集的厅局级腐败案例中，来自交通和城建两个部门的腐败“一把手”有20名，占全部腐败官员的9%左右。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：第三，治理“三公”腐败，关键是公开财政收支细目。长期以来，中国政府“三公”开支因缺乏透明度，常常引发公众质疑。“三公”经费开支数额大，但又不属于行贿受贿范围，现行法律对此难以追责，可以看做是单位“一把手”在职消费腐败的主要形式。公布“三公”经费对于减少政府官员在职消费，遏制部门“一把手”的在职消费腐败，具有重要意义。但是，目前存在的主要问题是，账目太宽泛、太专业，不仅人大代表难以通过法律程序进行监督，普通百姓更是“如看天书”，更谈不上有效监督。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：要让“三公”支出发挥反腐败的作用，就必须公布细目，细到每一台电脑花了多少钱的地步，普通群众才有办法进行比较，才能知道这些事务是不是超标、是否涉嫌腐败。因此，下一步中央政府应该对各级地方政府和部门发布“三公”经费进行具体规定，包括统计口径、公布的细目、查询的方法以及事后监督程序，并且中央政府应该带头公布“三公”经费的细目。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：第四，治理隐性腐败，关键是公示官员财产。从世界各国的经验来看，官员财产公示被认为是反腐败最有效的措施。因为腐败主要是权钱交易，最终腐败的结果主要体现为金钱和财物，所以直接对官员的财产进行监督，才是反腐败的釜底抽薪之策。根据国际上的反腐败研究，目前在国际清廉排行榜上排名靠前的国家，都实行了官员财产公示制度。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：其实，除了用人腐败、项目腐败、在职消费腐败，还有很多隐性腐败非常普遍，并且难以通过正常途径进行查处。例如，一个乡镇党委书记，每年春节、元宵节、端午节、中秋节，再加上自己或者直系亲属过生日，所收到的下属送的红包就可能超过20万元。这些逢年过节的礼金一定程度上属于中国式人情往来的风俗，但又往往跟腐败有关。但是常规的监督渠道难以奏效，因为这类非常私密的往来难以取证，难以估值，甚至难以界定为“腐败”行为。唯有通过公示财产，才能让这些“来源不明的”收入曝光，从而进行惩处。

主持人：改革往往都是渐进式的，包括公车改革、财产公示制度等反腐体制改革往往也无法一步到位。您如何看待官员财产公示制度的推进现状？

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：我们注意到，新疆、广东等地方对局部地区进行了官员财产申报试点，这是可喜的进步。然而，由于某些原因，官员财产公示法律一直没有出台。但目前的试点或者规定还有许多需要改进的地方，突出的问题包括：（1）只有申报没有核查，这导致通过财产公示来恫吓腐败的目的基本落空；（2）财产申报范围有限，有的地方只申报“收入”，基本上只包括工资和津贴收入，这对于反腐败意义不大；（3）公示范围有限，多数地方没有公示，少数地方在内部公示，无法让群众参与监督；（4）申报范围局限于新提任干部，不包括“一把手”等领导干部。从被查处贪官的情况来看，几乎所有贪官在出事前申报时，都有瞒报和少报财产或房产的行为，但事前均未出事，就说明缺乏核查的财产申报离发挥反腐败作用的目标还有很远的距离。

聂辉华（中国人民大学国家发展与战略研究院副院长）：我们也注意到，十八届三中全会通过的《决定》特别强调了对“一把手”的监督，并且明确指出“推行新提任领导干部有关事项公开制度试点”。我们同意渐进式的反腐败体制改革思路，积极稳妥地推进官员财产公示制度。下一步的重点，应该在面上扩大财产申报的范围，在环节上增加上级核查的程序。此外，为了减少反腐败的各种阻力，也为了让群众充满反腐败的信心，我们建议中央纪检监察部门适时发布财产公开以及其它反腐败制度的时间表，向社会做出可置信的承诺。从另一个角度讲，敢于承诺，不仅表明了中央政府反腐败的决心，也反映了反腐败的信心。