《北京城市总体规划（2016 2030）》历时三年、七易其稿，终于上报审批。一个值得注意的细节是，之前“北京总规”仅报国务院审批，而此次是上报中共中央、国务院审定，这在城市规划审批中极为罕见。
新版总规或拉开北京重组序幕
《中国新闻周刊》记者|蔡如鹏
本文首发于2017年7月12日总第812期《中国新闻周刊》
备受外界关注的《北京城市总体规划（2016 2030）》（以下简称新版“北京总规”）审批工作有了新的进展。据《北京日报》近日报道，6月27日上午，习近平主持中央政治局常委会议，专题听取北京城市总体规划编制工作的汇报，并发表重要讲话。
新版“北京总规”的编制工作起步于2014年初。经过三年的打磨，于今年5月17日在北京市委第十一届十四次全会审议通过，并正式上报中共中央、国务院审定。一旦批准，新版“北京总规”将成为北京城市发展的法定蓝图，对今后十几年的空间布局起到指导和约束作用。
从之前北京市政府对外公布的信息看，新版“北京总规”很可能将拉开北京城市功能空间重组的序幕，改变单中心聚集、城市“摊大饼”的发展模式。
6月19日，北京市委书记蔡奇在中共北京市第十二次代表大会上也表示，未来五年，北京发展将形成新骨架，对北京老城进行重组，推进建设北京城市副中心， 整体上形成“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间布局。
新行政区呼之欲出？
新版“北京总规”在上报前，曾在今年3月29日在北京市规划展览馆进行了为期30天的公示，征求市民意见。
当时，在公示的草案中，对北京城市空间布局的规划方案是“一主、一副、两轴、多点”（“一主”指中心城区，即城六区；“一副”指北京城市副中心；“两轴”指中轴线及其延长线、长安街及其延长线；“多点”指门头沟、房山等10个周边城区）， 并没有提及“一核”和“一区”。
今年5月17日北京市委第十一届十四次全会对新版“北京总规”草案进行了审议。会后，有关北京城市空间布局的提法，发生了明显的变化。
据《北京日报》报道，时任北京市委书记郭金龙在会上指出，北京要构建“一核一主一副、两轴多点一区”的城市空间结构。但报道并没有说明，新增的“一核”、“一区”具体指什么，以至于有媒体猜测“一区”可能指刚刚设立的雄安新区。
不过，这很快被证实是一种误解。负责牵头“北京总规”编制工作的北京市规划和国土资源管理委员会第二天就在其官方微博上辟谣，称“一核”是指首都功能核心区；而“一区”则是指以西北部山区为主的生态涵养区。
“一区”所指的范围比较明确，但“一核”具体包括哪些区域，目前的官方文件中并没有明确说明。不过，在公示的新版“北京总规”草案中，曾提到按功能将中心城区划分为核心区、西北部地区、东北部地区和南部地区。 其中，核心区是政治中心、文化中心和国际交往中心的核心承载区；历史文化名城保护的重点地区；彰显国家形象的重要窗口，主要指东、西城。
东、西城不仅是中央及各部委办公的主要区域，也是北京老城的所在地。自2010年7月北京原“东西文武”四区合并为两区后，一直有呼声呼吁东、西城进一步合并。
此次，新版“北京总规”提出“一核”的概念，并置于空间布局的首要位置，让外界纷纷猜测，随着北京中心城区非首都功能的疏解，东、西城很可能会合并重组，成立新的行政区。
一位曾参与上一版（2004年版）“北京总规”编制工作的规划专家在接受《中国新闻周刊》采访时表示，城市规划中有关行政区划的内容，在正式公布前都是涉密的。不过他认为，从现在已公开的信息看，北京现有行政区划进行调整的可能性极大。
“在新版‘北京总规’送审稿中，‘一核’与‘一主’、‘一副’在表述上是并列的，但在现有的行政区划中，核心区所在的东、西城都属于中心城区，也就是在‘一主’的范围内。这在逻辑上明显不通，除非把‘一核’从‘一主’中剥离出去。”
这位不愿具名的规划专家推测，将来很可能会对东、西城区进行合并重组，并在此基础上设立相对独立的中央政务区（或中央办公区），也就是新版“北京总规”中提出的“一核”。
持同样观点的还有方正证券首席经济学家任泽平。这位国务院发展研究中心宏观部原研究室副主任撰文分析，随着雄安新区设立、通州副中心建设加快、北京市级机关东迁，老城重组有望提上议事日程，中央政务区或呼之欲出。
2015年初，习近平主持召开中央财经领导小组会议，审议《京津冀协同发展规划纲要》。习近平在会上提出了“多点一城、老城重组”的思路。其中，“一城”即中共中央、国务院于今年4月1日批准设立的雄安新区。
任泽平分析称，如果“老城重组”只是一般的行政区划调整，这断然不能与被称为“千年大计、国家大事”的雄安新区并列成为中央推进京津冀协同发展的重要思路。因此，很可能是指设立中央政务区。
日前，北京市委常委会在召开扩大会议传达学习习近平在中央政治局常委会会议审议新版“北京总规”时的讲话精神时，再次将“一核”与北京城市副中心、雄安新区同时提及。
会议指出，领会习近平讲话精神，要把握三个关系。除了“都”与“城”、“舍”与“得”之外， 还要把握好“一核”与“两翼”的关系。
继北京城市副中心、雄安新区这“两翼”揭开面纱后，不少人预测中央政务区（即“一核”）或将浮出水面，成为京津冀协同发展这盘大棋中最后、也是最关键的落子。
在任泽平看来，设立中央政务区至少有两层重要意义。其一是进一步加强千年古都的保护与传承；其二是理清北京作为首都和一级地方政府之间的内在矛盾，有利于加快非首都功能疏解、治理北京大城市病及促进京津冀协同发展。
2016年，时任北京市常务副市长的李士祥曾经在接受媒体采访时表示，东城区与西城区的合并是老城重组，不能简单地理解为合并。重组不是一个简单的拼盘，前提还是要完善首都的城市规划。此事还需要进行充分的论证，过程复杂，目前尚无时间表。
事实上，这几年东、西城已经开始了人口和产业的疏解工作。到2016年年底，面积92.4平方公里的东、西城，有常住人口214万、户籍人口244万。按照北京市政府规划，到2020年，东、西城将疏解33万居住人口；到今年年底，所有生产制造业企业将全部退出东、西城。
任泽平认为，随着北京市级机构确定年底东迁通州副中心、非首都功能加快疏解、低端业态调整退出、集体户空挂户清理、环境整治和棚改项目推进等，老城重组的条件已经日趋成熟。
此前，《财新》杂志援引知情人士的消息，称新版“北京总规”送审稿已经为中央政务区在空间上预留了位置。不过这位知情人士也表示，设立中央政务区及其具体规划，不是由北京市和相关部门研究论证的，需要中央部门研究定夺。
前述参与2004年版“北京总规”编制工作的规划专家也向《中国新闻周刊》表达了相同的观点。他告诉记者，一个城市的总体规划，只涉及该地区发展框架性的、方向性的原则问题，不会太细，更不会越权。
这位规划专家推测，如果确要设立中央政务区，那么很可能也是先调整现有的行政区划，但不论是前者还是后者，都不是“北京总规”职责范围之内的事情。
