当前，中国社会发展矛盾与机遇并存，各种矛盾集中凸显，给社会管理提出了新的挑战，加强和提高社会管理，就显得特别迫切。胡锦涛总书记曾指出，针对当前社会管理中的突出问题，着重研究加强和创新社会管理、做好新形势下群众工作的思路和举措，为促进社会和谐、实现“十二五”时期经济社会发展目标任务凝聚强大力量。

从2008到2012这五年，中国各级政府与社会组织深度合作，社会组织在执政者视野中实现“华丽转身”。互联网的发展与繁荣开辟了一个公民表达、参与和互动的新场域，具有现代公民意识的人群在这里聚合，“围观”成为草根网民参与社会治理的新时尚。

日前，国家行政学院政治学教研部教授孙晓莉接受了中国网专访，就创新社会管理，如何发挥社会组织在社会管理中的作用，特别是发挥互联网、工会等载体或组织的作用等做出权威解读。

观点中国：孙晓莉教授您好。

孙晓莉：您好。

观点中国：从2007到2012这五年，地方政府与社会组织深度合作，社会组织在执政者视野中实现“华丽转身”。社会组织在社会管理中的作用这五年有何转变？

孙晓莉：从态度、广度、深度、制度四个维度来做个说明。

态度上，由“不信任、不放心”到“相互合作”。改革开放以后，我国在许多领域逐步诞生了不同类型的民间组织，政府对民间组织的认识和态度也在不断经历着一个不断发展变化的过程。2004年十六届四中全会提出了建设社会主义和谐社会的目标，并确定了社会事务管理中党和政府主导、社会协同、公民参与的格局，各级党和政府对民间组织发展的重要意义的认识有了进一步的深化，因而对于社区服务组织、行业组织、农村经济合作组织、慈善组织、各类民办非企业单位等公益性、非营利性和非政治性的民间组织，党和政府大都持肯定、支持和鼓励的态度，并在一定程度上也采取了积极推动其发展的政策。

广度上，由点到面不断拓展。据民政部最新统计数据显示，截至2011年，中国全国依法登记的社会组织已达44.8万个，其中各类基金会2311个。这些组织活跃在教育、卫生、环保、扶贫、灾害救助等各个领域，广泛参与社会管理和服务，在经济社会发展中的作用日益凸显。

深度上，由“面上参与”到“深度合作”。“社会协同”的观念逐步被越来越多人的接受。社会组织的发展对于推动行政体制改革，促进政府由无限政府到有限政府的转型都将起到重要而积极的作用。

制度上，有关法律法规不断健全。作为各类社会组织登记成立依据的《社会团体登记管理条例》、《民办非企业登记管理条例》、《基金会管理条例》等三部行政法规，其中都规定，社会组织要获得“合法身份”，须先获得所在行业业务主管部门的审批，才能到民政部门登记管理机关申请登记，即“双重管理”体制。近年来，随着民间社会组织的蓬勃发展，“双重管理”体制备受诟病。地方已经有了一些探索，如广东、北京都试行了取消双重管理的改革。有关三部行政法规的修订工作也正在酝酿之中。

再如，中国没有对民间组织设立专门的税收法律制度，与各种民间组织相关的税收政策规定散见于各税种的税法规定之中。2008年底，民政部、财政部、国家税务总局联合下发了《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》，建立了公益组织捐赠税前扣除资格的认定和监管机制，使得慈善机构捐赠免税这一问题得到有效解决。同时，《企业所得税法》第二十六条第四项规定，符合条件的非营利组织的收入为免税收入，《企业所得税法实施条例》中对符合条件的非营利组织进行了规定。这些税收制度的出台，将大大促进我国社会组织的发展。

观点中国：请问您对社会组织参与社会管理有什么自己的看法？

孙晓莉：社会管理的一头连接政府职能，另一头连接社会组织。应当以社会管理为抓手，促进社会组织的健康发展。

第一，“创环境”。社会组织参与社会管理的思路应该纳入各级政府工作思路之中，尤其是文教卫体、民政、科技、司法行政部门等与社会管理有着密切关系的政府机关，都要将社会事业与本系统社会组织的发展结合起来予以统筹考虑，提出明确具体的目标，采取相应的培育与管理措施，形成明确、具体、可操作的思路。

第二，“促公平”。社会组织参与社会管理需要一个公平竞争的制度环境。但目前在民间组织活动领域处处充斥着种种的不平等，这种不平等主要表现在公营与民营、事业单位与民间组织并存，还有诸如“公办民助”、“民办公助”等形式，真正意义上的社会组织因缺乏官方资源而处在明显的弱势地位，即使其人力资源、管理能力等都达到较高水平，也难以在与有着官方背景的其他组织同台竞争中脱颖而出。因此，要大力培育民间社会组织，首先要研究制定各类组织参与社会管理的公平竞争环境。

第三，“搭平台”。有人将社会组织发展的基本条件概括为“有钱做事，有人做事，有事可做”，而这两个方面是相互关联的，其中“有事可做”是基础，是组织的业务空间，也是“有人”和“有钱”的基本条件。社会组织作为非营利组织，其活动空间主要在公益性很强的社会领域，这些领域原来都是由政府部门垄断的，民间组织是否“有事可做”、由多少事可做，取决于政府的选择。因此，政府需要加大委托力度，尽可能将更多的社会管理事务委托给社会组织和各类中介组织。至于委托给谁、委托什么、怎样委托等问题，我们已经取得了不少经验，今后要在总结经验的基础上进行全面梳理，并通过建章立制来不断推进。

第四，“多激励”。建立促进社会组织参与社会建设的激励机制。

观点中国：互联网开辟了一个公民表达、参与和互动的新场域，具有现代公民意识的人群在这里聚合。“围观”成为草根网民参与社会治理的新时尚，对此您有什么自己的看法？互联网对于社会管理的积极作用是什么？

孙晓莉：互联网联系着两大基本主体，一头是数量庞大的网民，根据互联网信息中心的数据，截至2011年底，中国网民数量已经超过5亿。5亿网民，意味着每三个人中就有一个人与互联网亲密接触。另外一头是政府。互联网对于社会管理的积极意义可以从这两大主体分别进行分析。

从网民这一主体来看，网络舆论关注的焦点主要可以分为这么几种类型：

第一是维护权利型。随着网络力量的壮大，跳过上访与传统媒体，直接诉之于网络，已经成为许多民众解决利益纠纷，宣泄内心不满的首选渠道。

第二是关注民生型。如2009年上海闵行区一幢接近完工的13层商品楼突然整体倒塌，引发网友的强烈关注。关注重点包括建筑质量、开发成本以及是否存在权钱交易问题，最终推动相关部门的介入。

第三是权力监督型。如2008年，南京市江宁区房产局局长周久耕因为网友的反映，受到纪检部门的调查，并最终被法院以受贿罪判处有期徒刑。

第四是热点聚焦型。杭州的飚车事件，以及湖北的“邓玉娇”案，最终都因为网络舆论乃至社会舆论的强大力量，影响了相关部门的决定。

与传统媒体相比，网络公共舆论经过网络的聚集、放大，舆论的意见能量更易凝聚。而且传统媒体与网络媒体相结合，形成舆论的合力，进而引起有关部门的重视，推进事件的解决。可以说，虚拟社会与现实社会已呈现无法阻挡的交融现状。互联网作为信息的加工和传导机制，改变了现实社会中的意见表达过程和舆论传播体系，对政治和社会生活产生了广泛影响。“关注就是力量，围观改变中国”。

从政府这一主体来看，互联网已经成为了解民情、听取民声、体察民意、汇集民智的一个重要平台，网络问政越来越成为各级领导干部体察民情、了解民意的一个重要载体。通过网络问政，各级领导干部可以广泛收集舆情信息，及时准确地把握具有全局性、苗头性、倾向性的问题，拓宽信息渠道，从而提高自己的社会舆情应对能力；可以及时听取、研判、吸收、论证社情民意和来自人民群众的真知灼见，为自己科学决策提供参考，以更好地实现决策执行过程中的民众认同和配合。

观点中国：由“经济利益”引发的社会矛盾越来越引起政府的关注，富士康事件引发社会对劳资矛盾“犀利化”现状思考，这五年工会的作用有一个什么样的转变？

孙晓莉：中国现行工会体制成形于计划经济时代，在计划体制下，政府以强大的行政权力抑制了管理者的权力，并协调了工人与管理者之间的权力关系，工会的存在并不是为争取工人利益而组建的与资本对立性组织，而是出于政治需要。工会由此进入了国家的行政建制，具有政治化、行政化的特征。

富士康事件、本田事件及其它劳资冲突中我们发现问题的症结是工会，工会急需改革，它已不能够适应经济社会发展的需要，这就倒逼工会转型。2008年中国工会十五大将“坚持组织起来、切实维权”的工作方针写进《中国工会章程》，把维护职能放在了突出的位置。制度和法律层面的规定赋予了工会有限度的“维权斗争”的合法性，工会可以依照政府认可的渠道和程序来维护工人的权益，在一定程度上体现了工会向劳工组织的回归。

观点中国：工会如何在主动为工人维权方面正发挥越来越大的作用？

孙晓莉：工作定位要转型，即由“丰富生活”转型为“维护权利”。实现工会组织的转型，必须使工会成为一个独立主体，赋予工会独立代表劳方利益的资格。换言之，就是解决工会到底站在谁的立场，维护谁的利益，为谁说话和为谁办事的问题。在现行体制下，就可操作性而言，工会独立性建设还不可能抛开现有工会系统另起炉灶，可行的方法是企业的工会领导成员必须通过工人民主选举产生，杜绝行政任命或资方委派工会主席的现象，在条件成熟的地区，允许工人自行建立基层工会，按照《工会章程》和《工会法》独立自主开展工作，不受企业行政系统干预，最大限度地保护工人利益。

例如，《劳动合同法》规定，用人单位单方解除劳动合同，应当事先将理由通知工会。用人单位违反法律、行政法规规定或者劳动合同约定的，工会有权要求用人单位纠正。用人单位应当研究工会的意见，并将处理结果书面通知工会。换句话说，用人单位单方解除合同，必须履行两个“通知”的程序。这项规定赋予了工会监督的权利，从程序上保障了工会实施对用人单位单方解除劳动合同的监督。但在实践中，用人单位在单方解除劳动合同时很少将理由告知工会，工会的这个作用，工会、劳动者了解的也不多。

《劳动合同法》规定，在县级以下区域内，建筑业、采矿业、餐饮服务业等行业可以由工会与企业方面代表订立行业性集体合同，或者订立区域性集体合同。因为这些行业往往聚集了大量的农村劳动力，由于这些劳动者接受的教育较少，维权意识较差，在劳资关系中往往处于被动。目前建筑业、餐饮服务业关于工资、劳动条件和劳动保护等没有统一标准并且差异很大，根据劳动合同法规定，当劳资双方对于劳动报酬和劳动条件产生争议时，能重新协商的要重新协商，无法重新协商的应当首先适用集体合同。但现状是，签订行业集体合同的情况很少。

我国的《劳动法》、《工会法》、《劳动合同法》等法律，都规定了工会在集体合同制度中要代表工人的经济利益。但在集体谈判实际推行的过程中，一些工会并未能摆正自己在集体谈判中的法律地位，颠倒了主体与代表的关系，致使集体谈判或难以推进，或徒有虚名。为此，需要积极推进劳动关系的三方机制，工会作为三方机制的主要参与方，要通过集体谈判解决劳资领域存在的问题。在条件成熟的地区和产业中，适时推进区域性、行业性的集体协调谈判，扩展集体谈判的范围，体现工会作为工人利益代表的集体身份，使工会维权主体的地位得以体现和保证。

工作重心要三抓，即“抓小事”、“抓平时”、“抓关键”。

抓小事，就是要积极处理好个案。一些看起来很琐碎的小事可能才是真正关系到工人切身利益的大事。

抓平时，是指工会平时就要主动协助解决好涉及职工切身利益的问题。不能等事情恶化到职工要采取过激措施了，工会才出面。

抓关键，则是指在处理敏感和棘手问题时，工会要主动发挥积极的作用。

观点中国：胡锦涛主席曾经说过：进一步加强和完善流动人口和特殊人群管理和服务，建立覆盖全国人口的国家人口基础信息库，建立健全实有人口动态管理机制，完善特殊人群管理和服务政策。在现实中，它更鲜明的体现在一些新生代农民工以及“农二代”与城市的融合问题上，这五年间国家也提出了大量的政策来积极扶助农民工融入城市生活，这五年农民工的地位有一个什么样的转变？

孙晓莉：国家政策上的重视程度有所加强。政策2010年中央一号文件《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》中首次明确提出，要“采取有针对性的措施，着力解决新生代农民工问题”。在出台原则性文件的同时，关于农民工养老、医疗、工伤保险的具体法规政策也纷纷出台，对解决农民工工伤、医疗、住房等方面的权益保障具有重要意义。

社会公众的认可程度不断提高。社会公众对于农民工对于城市发展所作的贡献给予更多的承认和尊重。取消“农民工”称呼的建议经常出现。

观点中国：您认为有何好的方法来化解新生代农民工和城市的矛盾？

孙晓莉：新生代农民工与其父辈有着明显的差别，他们年纪轻，而且缺乏务农经验；对农村的情感较少；受教育水平较高；绝大多数没有结婚，因此也没有家庭经济负担，他们的父母也有了更好的经济条件；他们外出不只是为了打工赚钱，更重要的是为了改变生活，向往城市生活。他们希望获得城市居民的地位和身份，享受市民权利。

这些新生代既有可能像第一代那样到了一定的年龄重新返回乡村，又有可能会长期留在城市。不管怎样，他们现在对农村的依赖不那么强，而对城市也没有建构成强有力的社会认同，更没有形成确定的城市化预期。从这个层面上看，他们是半城市化的主要人群。

第一，社会政策的整体改革。

如全国实行居住制度。 农民工来到城市以后，一方面像城市居民一样会遭遇工伤、疾病、失业等风险，另一方面又因地方政府制定的种种政策障碍而被置于边缘化的境地。城乡分割的二元户籍制度使绝大多数农民工，不论是在过去还是在当下，在法律上不能得到城市永久居住权；在就业政策、社会保障和公共服务方面常受到歧视性对待；遭遇到各种风险后只能靠自己化解。大多歧视性政策都是依据户口登记地而针对不同人群实施的。城乡二元的户籍管理制度必须取消，以实现农民工和市民的真正公平。当前一些城市虽然也推行了居住制度，但是并没有完全剔除身份功能，还是有区分地对待不同的人口，并且给农民工设置了几乎难以逾越的门槛和障碍。这样的制度只能在全国范围内同时推行，才有效，否则，局部的改革往往难以克服整个体制的弊病。

以改革财政收入和分配体制为核心，全面推进行政管理体制改革。目前中央也出台了一些社会政策，试图给予农民工一些平等的机会，但由于现行的教育财政体制以及政绩考核体制削弱了这个政策的效力。

第二，维护基本权利，实现人权的基本平等。

农民工作为工人阶级的一部分，应享有与其他工人阶级相应的劳动权、组织权、居住权、休息权等相应的公民权。但是在现实工作和生活中，农民工却是工人阶级中最为弱势的群体，他们的公民权利屡屡受到侵犯，典型的如拖欠农民工工资、居住权得不到保障、超时加班不支付加班工资、劳动条件恶劣甚至生命安全得不到保障。

第三，重视心理疏导，让阳光照进现实。

新生代农民工的现有社会支持主要来自于血缘、地缘关系的网络，而来自政府、企业和民间组织等三大部门的支持力量却是非常薄弱。在择业、就业上，亲属、朋友、同乡的作用举足轻重，而且在城市生活过程中，碰到困难，最先求助的对象主要还是亲属和朋友等。但是，仅靠这种单纯的血缘、地缘关系的“熟人关系网络”是远远不能适应城市生存环境的。

虽然新生代农民工从心里非常希望得到社会的承认和接纳，但农民身份又使他们在面对城里人时往往显得非常自卑，甚至会自觉不自觉地回避与城里人交往，形成自我隔离的状况。来自城镇居民的偏见和歧视很容易引起新生代农民工的强烈心理反应，直接伤害他们的个人尊严。这种压抑的心理如果长期得不到释放，会产生严重的心理问题。白岩松在中央电视台新闻1＋1中这样说：在富士康多次跳楼自杀的事件中，当事人的年龄大部分都在18到25岁之间，这已经是全新的一代。新一代的年轻人更多开始为自我实现，与此同时他们也在繁重工作压力下更容易失望，甚至绝望。在富士康深圳公司，一个人员高密度企业，梦想自然就会被挤压，社会心理的问题也就孕育其中。

社会支持网络的形成与发展不能建立在自发编织的基础之上，而必须通过社区工作者的努力，调动社区各方面的资源，协调各方面的关系，整合社区的力量，积极推动社会支持网络体系的构建。社会工作专业人员应透过社区教育的工作原理与方法，指导企业如何处理新生代农民工进厂所带来的新情况和新问题，并把他们组织起来促进和引导这个过程。如策动企业、社区、组织和个人联系起来，采取多种形式，协助新生代农民工在企业和社区重新建立起有效的社会支持网络，帮助自己，服务社区。只有这样，新生代农民工的工作和生活才会有一个良好的社会环境。

观点中国：基层社会管理是社会管理的基石，您认为应该如何进一步加强和完善基层社会管理和服务体系？

孙晓莉：基层社会管理中存在的一些问题：基层社会管理人、财、物、权等配备严重不足。城市社区管理区域一般较大，需管理人员较多，但社区配备人员较少且老化，知识水平不高，办公条件较差，很多基本服务性机构和设施无法设置，财力全部依赖有限的行政拨款。农村基层社会管理依托村两委平台，由于村集体经济空壳化、村民大量外出出现的空心化、部分村干部履职的利益化，使得农村社会服务难开展。

基层社会管理组织发育严重不足。基层社会管理过度地依赖政府，社会管理组织少、小、散，一些理应成为社会管理组织的群团组织过多承担了政府职能，没有发挥服务社会的功能。

一些领导对基层社会管理认识不到位，尚未引起足够重视。有的认为社会管理事杂面广，成绩体现难；有的认为社会管理在政绩考核中权重较低，干好干坏影响不大；有的认为社会管理耗时耗神，害怕被琐事缠身；有的认为只要经济发展了，社会管理工作就能迎刃而解，基层社会管理是基层干部的事，与己关系不大。

服务体系不够健全，部分地方出现管理真空。由于管理粗放，基层社会管理和服务体系不健全，绝大部分问题在基层得不到有效解决，造成大量上访和信访。一些职能部门对信访问题能推则推，相互“踢皮球”。基层司法程序复杂、效率不高、执行困难，甚至有非公正裁判现象，打击了基层群众司法解决问题的热情。各类渠道受阻不畅，群众诉求无法释放，极易造成群体性事件。

说到如何加强和完善基层社会管理和服务体系，我认为，第一，调整“指挥棒”的内容。“指挥棒”直接影响干部的行为。进一步把基层社会管理与服务纳入政绩考核内容，扭转各级干部的政绩观，切实提高对社会管理特别是基层社会管理的重视程度。努力转变各级干部特别是基层干部的工作重点，把及时了解掌握和化解基层社会管理中的问题作为核心工作来抓，把基层社会管理能力和效能作为领导考评的重要内容。加强群众工作能力培训和锻炼，切实提高各级领导干部的社会管理能力。加强对基层社会管理人、财、物、权等配备。将新增财力更好地用来保障和改善民生。

第二，强化“治未病”的思想，变应急管理为日常管理。转变依靠强制力和威慑力保持社会稳定的传统观念，增强从“治未病”的思维和角度维持社会稳定的意识，改进与完善对容易引发社会纠纷的重点领域、重点部门的管理办法、体制机制，切实增强将社会矛盾主动化解在基层和萌芽状态的能力。在慎用行政硬手段的同时，要防止“人民问题人民币解决”的倾向。要高度重视对拆迁、城管执法、环境污染等领域的管理。坚持预防为主、调解为先，深入这些重点领域、重点人群开展经常性的矛盾纠纷排查调解，把矛盾化解在基层，把问题解决在当地，把隐患消除在萌芽状态。

第三，实施“精细化”管理，实现基层社会管理工作全覆盖。城镇和农村地区的社会管理工作要以社区和地域分布为基础，深化细化管理网络。借助物联网、互联网等科技手段构建“全响应”社会管理服务模式，实现群众基本情况和诉求能准确快捷地传递到党委政府。高度重视对流动人口和弱势群体的管理服务。形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制，努力为他们融入城市生活提供有效保障。

第四，树立“多中心”思想，积极支持和培育基层社会管理力量。坚持城市社区自治和农村村民自治，同时大力培育、发展各种社会组织、中介组织，引导更多的社会力量参与基层社会管理。

观点中国：公共安全问题是一个大问题，它包含公共安全体系，食品药品安全监管机制，安全生产监管体制，社会治安防控体系，以及应急管理体制。公共安全问题在这五年有一个什么样的转变创新？

孙晓莉：第一，对公共安全问题重要性的认识进一步强化，推动公共安全保障从被动应对型向主动防控型转变。目前公共安全作为民生问题的重要内容之一，已经成为各级政府的一项重点工作。居安思危，未雨绸缪的认识已经深入人心，各级政府在财政支出中普遍加大对公共安全的投入，正在逐步建立健全自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、食品安全事件、社会安全事件的预警和应急处理体系。 体现了重视社会建设和社会发展的理念。

第二，相关法律法规建设向前推进。2007年，我国食品安全法治建设工作取得了重要进展。国务院讨论通过了《食品安全法（草案）》并提交全国人大常委会进行审议；下发了《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》。各监管部门分别颁布了有关规定，如国家质检总局颁布了《食品召回管理规定》；商务部颁布了《流通领域食品安全管理办法》；卫生部颁布了《餐饮业食品索证管理规定》等。此外，地方的法规建设取得明显进展，北京和广东出台了地方食品安全管理条例。

第三，领导体制和管理体制根据形势任务的要求进行了一定的调整。

2008年，国务院机构改革中，对食品药品的有关职能进行进一步调整，将卫生部食品卫生许可、餐饮业食堂等消费环节的食品安全监管职责划转国家食品药品监督管理局，原由国家食品药品监督管理局承担的食品安全综合协调和依法组织重大事故的查处职能则交由卫生部负责。

第四，信息、资源整合力度加大。

从政府监管向社会“共治”转变。如食品安全不完全是政府监管出来的，而是全社会共同治理出来的。

第五，鼓励基层创新和探索。

观点中国：从汶川地震以及发生的一系列大事件中我们可以看到，中国政府的应急危机处理机制在不断的完善和进步，对此您有什么自己的看法？这五年中国政府处理危机事件在向一个什么样的好的方向转变？

孙晓莉：理念和意识：应急管理的重要性已经深入人心。

法律基础：我国已经制定了若干突发事件应急处理的法律、法规和规定。在法律方面，2007年8月30日十届全国人大常委会第二十九次会议通过了《中华人民共和国突发事件应对法》，并于当年11月1日起实施。《应对法》的出台和实施是我国应急管理工作的一件大事，是进一步规范突发事件应对的法律保障。另外还有些单一法律，如《防震减灾法》《防洪法》《安全生产法》《传染病防治法》《海上交通安全法》等。在行政规章方面，2006年1月，国务院发布了《突发公共事件总体应急预案》，还陆续出台了大量针对单一事故、事件或疾病的应急预案，如《国家安全生产事故灾难应急预案》《国家处置电网大面积停电事件应急预案》《国家突发公共卫生事件医疗卫生救援应急预案》等。在地方性规定方面，2004年之后，省市级的各类应急预案也在制定和发布过程中。这些应急管理法律、法规、标准的制定，有利于突发公共事件应急处置的规范化、制度化和法制化建设。

正是这一系列应对公共危机的法律、法规和文件及其构成的公共危机管理的法律体系，为政府的公共危机管理，特别是为我们科学、有序、高效地领导全国人民应对汶川特大地震提供了良好的法律支持和制度保障。

预案和方案：我国大部分地方政府都建立了所谓的公共危机应急机制，起草了应急预案。

机构和队伍：领导机构为国务院及之下的国务院工作组、国务院相关突发公共事件应急指挥机构；办事机构有国务院应急管理办公室；工作机构有国务院有关部门；地方机构有地方各级人民政府；另外还有专家组包括国务院专家组、各应急管理机构专家组等。

社会沟通机制：包括信息发布和社会组织参与等。

政府公共危机管理是衡量一个政府管理水平和执政能力的一个重要指标。

第一，现有的公共危机管理法律、法规还不健全，应急法制建设依然任重道远。一是有关法律还缺乏配套的实施细则，影响法律的实施效果。如目前《应对法》已经出台，但有些部门和地方还没有制定《应对法》的实施细则。二是现有法律对突发事件应对的法律责任规定得不够明确，内容过于笼统，重原则轻规定，这样在应对突发公共事件方面，政策和行政手段代替法律功能的现象就不可避免。三是某些法规的出台缺乏具体的法律依据。如《国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案》中对于国家突发事件应急法律保障仅做出了比较笼统的说明：“依据宪法及有关法律、行政法规，制定本预案”。法律法规的欠缺使得很多应急管理行动缺乏必要的法律保障，突发事件来临时，导致一些临时命令实质上处于“违法运作”的状态，大大削弱了突发事件处置的效率。我们要及时总结经验，研究修改突发事件应对法、防震减灾法等相关法律法规，其中对参与救灾的志愿组织、志愿者进行立法，以增强政府对各种志愿组织、志愿者的互动、规范与整合的力度，保障志愿者的生命安全及其合法权益更是迫切需要的。要进一步增强公共危机管理法律、法规的针对性与可操作性，为抗震救灾和应对突发事件提供更加有力的法律保障。

第二，建立、健全应对公共危机的中枢管理体制、机制。要有一个自上而下的专门应对公共危机的管理机构，以应对各种各样的自然灾害和社会危害事件，负责处理公共危机的全过程。可以成立由国务院领导牵头，类似“国务院公共危机应急处理委员会”这样的综合性协调实体部门。平时主要起到对各种公共危机的预防、监控、咨询和业务指导等工作，地方各级政府也应自上而下地成立相应对口部门，一旦危机爆发，即成为各级党委、政府有效应对公共危机的应急指挥部。

第三，改变单一的政府应急管理模式，充分发挥社会组织的作用。单一的政府应急管理容易产生一些问题，比如说政府的负担越来越重，机构和人员数量不断增加以及财政支出的增长。政府对公共安全相关事宜处理得好，当然会极大地增强政府的威信；反之，如果处理不能尽如人意的话，政府的声誉就必然会受损。政府处理公共安全事务有果断迅速等优点，但政府对其自身行动在成本等方面经常会估计不足，或者无法兼顾，闲置或浪费了许多可用的社会资源。所以，需要吸引民间组织和社会公众的广泛参与，充分培育、发展应对各种公共危机的专业化民间救援组织，建立国家专业救援与民间专业救援良性互动的有效机制。

第四，改变以“事件”为中心、相对被动的应对模式，重视预警工作和预防工作。

打造高素质的基层管理干部队伍，增强基层社会自救和互救的能力和水平。应引导和组织一支由共产党员和民兵预备役人员组成的专业化救援队伍，并建立完善的管理和保障机制，不断提高基层专业应急救援队伍的能力与水平。

同时，不能只重视专业队伍的培训，应当对包括大、中、小学在内的社会公众普遍进行应对公共危机知识的普及和教育。

观点中国：感谢您做客观点中国，此次访谈结束。